24/01/2024 free

 

 

L’accertata disomogeneità delle prove si risolve in un fattore, non controllabile dal candidato, di premialità o penalizzazione suscettibile, di per sé, di influenzare l’accesso o l’esclusione dai corsi. La circostanza che il maggiore o minore coefficiente di equalizzazione esprima (e quindi, nella verosimile ottica che ha guidato la strutturazione del test, compensi) la diversa difficoltà dei questionari sottoposti ai candidati non risolve il vizio di fondo che non consente a tutti i candidati di raggiungere il medesimo punteggio massimo, ponendoli, in definitiva, in una situazione di partenza diversa l’uno dall’altro e del tutto affidata al caso. ( dott. Jacopo Grassini - www.dirittosanitario.net )

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Tribunale Amministrativo Regionale LAZIO - Roma Sezione 3 Sentenza 17 gennaio 202 n. 863

 
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12735 del 2023, proposto da Al.Az., rappresentato e difeso dagli avvocati Si.Fe., Fr.Le., Ro.Fl.Ba., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fr.Le. in Roma, (...);

contro

Ministero della Salute, ed altri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (...);

Università di OMISSIS e OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lo.Ca., Pa.Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Università degli Studi di Roma OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pa.Co., Pa.D.An., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per L'Accesso - Cisia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ge.Te., La.Al., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ge.Te. in Roma, (...);

nei confronti

di Ha.Ri., non costituita in giudizio;

per l'annullamento,

previa concessione di misure cautelari,

- della graduatoria unica nazionale del concorso per l'ammissione al Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia e in Odontoiatria e Protesi Dentaria per l'anno accademico 2023/2024, pubblicata nell'area riservata del portale del CINECA il 5 settembre 2023, nella quale parte ricorrente risulta non ammessa al corso di Laurea in Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria, nonché dei successivi scorrimenti di graduatoria, pubblicati sul medesimo portale;

- della pagina personale pubblicata all'interno dell'area riservata del portale cisiaonline.it, mediante la quale i partecipanti al Test-Tolc hanno potuto prendere visione del risultato conseguito in termini di punteggio equalizzato totale e per sezione e del numero di domande esatte, non date ed errate;

- del Decreto del Ministero dell'Università e della Ricerca n. 1107 del 24 settembre 2022 e i relativi Allegati, nn. 1, 2 e 3 pubblicati sul sito istituzionale del MUR in pari data, recante la "Definizione delle modalità e dei contenuti della prova di ammissione c.d. test TOLC ai corsi di laurea e laurea magistrale a ciclo unico medicina e chirurgia e odontoiatria e protesi dentaria e medicina veterinaria in lingua italiana per l'a.a. 2023/2024";

- del Decreto Direttoriale n. 1925 del 30 novembre 2022 e i relativi Allegati, nn. 1, 2 e 3 pubblicati sul sito istituzionale del MUR in pari data, recante le "Modalità di svolgimento del test "TOLC" e della successiva formazione delle graduatorie di merito per l'accesso ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico in Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria e Medicina veterinaria";

- del D.M. Mur n. 74 del 10 febbraio 2022 recante "Definizione dei posti disponibili provvisori per l'accesso al corso di laurea magistrale a ciclo unico in odontoiatria e protesi dentaria a.a. 2023/2024 dei candidati dei Paesi UE e non UE residenti in Italia";

- del D.M. Mur n. 76 del 10 febbraio 2022 recante "Posti disponibili provvisori per l'accesso al corso di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia (lingua italiana) dei candidati dei Paesi UE e non UE residenti in Italia e dei candidati dei paesi non UE residenti all'estero, a. a. 2023-2024" e relativi allegati;

- del D.M. Mur n. 992 del 28 luglio 2023 recante "Definizione dei posti disponibili per l'accesso per i corsi di laurea magistrale in odontoiatria e protesi dentaria a.a. 2023/2024, destinati ai candidati dei Paesi UE e dei Paesi non UE" e relativi allegati

- del D.M. Mur n. 994 del 28 luglio 2023 recante "Definizione dei posti disponibili per l'accesso per i corsi di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia a.a. 2023/2024 lingua italiana e lingua inglese destinati ai candidati dei Paesi UE e dei Paesi non UE, residenti in Italia e per i candidati dei Paesi non Ue residenti all'estero" e relativi allegati;

- dell'Avviso di rettifica di errore materiale agli allegati "Tabella A posti UE Medicina" e "Tabella B posti residenti estero Medicina" del Decreto Ministeriale n. 994 del 28 luglio 2023 avente ad oggetto "Definizione dei posti disponibili per l'accesso per i corsi di laurea magistrale a ciclo unico in medicina e chirurgia a.a. 2023/2024 destinati ai candidati dei Paesi UE e dei Paesi non UE, residenti in Italia e per i candidati dei Paesi non Ue residenti all'estero" pubblicato, in data 4 agosto 2023, sul sito istituzionale del Ministero dell'Università e della Ricerca;

- dell'Avviso del 20 aprile 2023, pubblicato sul sito istituzionale del Ministero dell'Università e della Ricerca, con il quale sono state comunicate le date di svolgimento delle prove di ammissione relative ai seguenti corsi di laurea e di laurea magistrale ad accesso programmato nazionale per l'anno accademico 2023\2024;

- del decreto del Ministro dell'Università e della ricerca, del 24 giugno 2022, prot. n. 583 e, in particolare, l'art. 13 recante "Nuove modalità e contenuti" per l'a.a. 2023/2024 e 2024/2025";

- dei bandi di concorso per l'accesso ai corsi di laurea a numero programmato della facoltà di Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria per l'anno accademico 2023/2024 delle Università in epigrafe;

- dell'atto recante la rilevazione relativa al fabbisogno professionale per il Servizio Sanitario Nazionale di professionisti sanitari per l'anno accademico 2023/2024 che il Ministero della Salute ha effettuato ai sensi dell'art. 6-ter, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502;

- ove occorra, dell'Accordo sancito dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano del 21 giugno 2023, Rep. atti n. 149/CSR in merito alla "Determinazione del fabbisogno per l'anno accademico 2023/2024 dei laureati magistrali a ciclo unico, dei laureati delle professioni sanitarie e dei laureati magistrali delle professioni sanitarie, a norma dell'art. 6 ter decreto legislativo 30 dicembre 1992,n. 502 e successive modificazioni" e le allegate Tabelle, in particolare le stime riportate nella Tabella 1, recante il "fabbisogno formativo per l'anno accademico 2022/2023" di medici chirurghi e medici odontoiatri;

- della prova di ammissione consistente nel questionario erogato tramite la piattaforma informatica CISIA;

- degli atti con i quali è stata costituita la Commissione scientifica incaricata della validazione dei quesiti per le prove di ammissione ai corsi di laurea ad accesso programmato nazionale per l'anno accademico 2023/2024;

- degli atti con i quali è stata nominata la Commissione scientifica incaricata della validazione dei quesiti per le prove di ammissione ai corsi di laurea ad accesso programmato nazionale per l'anno accademico 2023/2024;

- degli atti con i quali è stato costituito il Tavolo di lavoro per la proposta di definizione, a livello nazionale, delle modalità e dei contenuti delle prove di ammissione ai corsi di laurea e di laurea magistrale a ciclo unico di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), della L. n. 264/1999, anche in conformità alle direttive dell'Unione Europea;

- degli atti con i quali sono state predisposte le prove di esame e di tutta la documentazione di concorso, di cui agli Allegati al bando di concorso;

- dei verbali delle Commissioni di concorso e delle Sottocommissioni d'aula dell'Università presso la quale parte ricorrente ha espletato la prova di concorso;

- ove esistenti e per quanto di ragione, dei verbali di correzione redatti dal CINECA;

- per quanto occorrer possa, dell'elaborato di parte ricorrente non pubblicato sul sito www.cisiaonline.it attraverso il portale Cisia online;

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale anche potenzialmente lesivo degli interessi dell'odierna parte ricorrente;

e per l’accertamento e la condanna ex art. 30 c.p.a. dell’Amministrazione intimata

all'adozione di relativo provvedimento di ammissione al corso di Laurea per cui è causa (Medicina e chirurgia, Odontoiatria e protesi dentaria) e di ogni altra misura ritenuta opportuna.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, ed altri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 2024 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Parte ricorrente ha partecipato alle prove di accesso ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico in Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria per l’a.a. 2023/2024, conseguendo un punteggio equalizzato di 56,68, non sufficiente per l’ammissione. Avverso gli atti indicati in epigrafe è stato quindi proposto il presente ricorso, affidato a cinque motivi.

2. Con il primo motivo si deduce "Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione - Violazione e/o falsa applicazione del principio di par condicio tra i candidati, con particolare riguardo alla segretezza dei quesiti somministrati durante la prova - Eccesso di potere per irragionevolezza dell’azione amministrativa e illogicità - Sviamento di potere - Violazione del regolamento del TOLC MED pubblicato dal CISIA".

3. Evidenzia il ricorrente che il nuovo sistema c.d. Tolc-Med, introdotto dal Ministero con il D.M. n. 1107/2022, è stato suddiviso in due sessioni d’esame (quella di aprile e quella di luglio), ripartite a loro volta in turni diversi. Ciononostante, i quesiti da somministrare sarebbero stati individuati dall’amministrazione al momento dell’espletamento della prima sessione di ciascun anno solare (quella di aprile) e, poi, utilizzati tali e quali sia per tutti i turni della prima sessione sia per la seconda sessione (quella, cioè, di luglio). Tale modus procedendi risulterebbe radicalmente illegittimo in quanto idoneo di per sé a determinare il rischio che coloro che partecipano alle tornate successive vengano a conoscenza dei quesiti precedentemente somministrati e, dunque, che si configuri un ingiusto vantaggio per tali soggetti.

4. Nel caso di specie, peraltro, risulterebbe che i candidati che hanno svolto la prova i primi giorni hanno creato diversi file contenenti le domande provenienti dal Database Tolc-Med somministrate dal CISIA durante l’espletamento della prova selettiva, divulgando poi i quiz e le relative soluzioni agli altri partecipanti, talvolta anche a scopo di lucro.

5. Molte scuole di preparazione ai test di ammissione, inoltre, avrebbero accumulato dai propri membri iscritti una vasta quantità di quesiti e avrebbero organizzato apposite lezioni mirate alla spiegazione delle domande già note con lo specifico obiettivo di agevolare i propri studenti.

6. Pertanto, la previsione dell’allegato 2 al citato D.M. 1107/2022, che consente di utilizzare gli stessi quesiti per tutti i turni e le sessioni, avrebbe inficiato in radice la regolarità della prova, pregiudicando la par condicio e determinando un illegittimo vantaggio per i partecipanti alle tornate successive alla prima.

7. Con il secondo motivo gli atti impugnati vengono censurati per "Violazione della lex specialis - Violazione dell’Allegato 2 al Bando di concorso in ordine alla formulazione dell’equalizzazione - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/1990 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità, arbitrarietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa - Violazione dei principi di trasparenza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.".

8. A partire dall’a.a. 2023/2024, il MUR ha introdotto un nuovo sistema di accesso ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico per cui è causa, al dichiarato scopo di "realizzare una selezione in ingresso equa ed efficace, che garantisca pari opportunità di accesso e ripetibilità delle prove" (cfr. all. 2 al D.M. 1107 cit.).

9. L’elemento essenziale del modello, prosegue il succitato Allegato 2, è "costituito dal costante monitoraggio e dall’analisi dei risultati" delle prove svolte dai candidati, i cui punteggi "sono calcolati introducendo un coefficiente di equalizzazione che tiene conto delle difficoltà misurate dei singoli quesiti e rende equa la comparazione di tutte le prove sostenute".

10. Più nel dettaglio, sia l’art. 6, comma 4, del D.M. n. 1107, sia il succitato Allegato 2 prevedono l’attribuzione a ciascun candidato di un punteggio c.d. "equalizzato", il quale si ottiene sommando il punteggio conseguito dal partecipante con le risposte fornite ai quesiti (detto punteggio non equalizzato) e un numero che misura la difficoltà della prova, denominato "coefficiente di equalizzazione della prova". Il "punteggio non equalizzato" viene calcolato nel modo che segue: 1,00 punto per ogni risposta esatta; -0,25 punti per ogni risposta errata; 0 punti per ogni risposta omessa. Il "coefficiente di equalizzazione della prova (CeQ)", invece, viene calcolato sottraendo al numero di quesiti componenti ogni singola sezione della prova il "coefficiente di facilità della prova (CdFp)" che, a sua volta, è costituito dalla somma dei coefficienti di facilità dei quesiti (CdFq) presenti all’interno di ogni singola sezione. Tali ultimi coefficienti (CdFq) sono determinati sulla base delle risposte fornite dagli altri candidati e rappresentano il valore medio dei punteggi ottenuti per quello specifico quesito dai partecipanti a cui lo stesso è stato somministrato. Ne consegue, pertanto, che il "punteggio equalizzato della prova" è determinato sia sulla base del punteggio "grezzo" ottenuto da ciascun candidato, sia in ragione della difficoltà della prova, calcolata sulla base delle risposte fornite dagli altri partecipanti ai quali sono stati somministrati gli stessi quesiti, mediante l’applicazione della formula matematica di cui all’allegato 2 al D.M. n. 1107/2022.

11. Secondo il ricorrente, affinché il descritto meccanismo sia effettivamente funzionale a garantire una selezione in ingresso equa, efficace e meritevole per i corsi di laurea in contestazione e, quindi, a soddisfare la ratio individuata dal MUR sarebbe necessario che: (i) vengano somministrati quesiti diversi per ogni turno e sessione, al fine di evitare la diffusione degli stessi e delle relative soluzioni; (ii) il coefficiente di difficoltà della prova venga calcolato al termine di ogni singola sessione di esame oppure al termine di entrambe le sessioni, posto che la platea dei soggetti che hanno svolto il test nei due periodi di erogazione sarebbe diversa; (iii) nella determinazione del punteggio, venga in ogni caso data preminenza al criterio meritocratico, valutando l’effettiva performance dei singoli candidati in termini di risposte fornite (date, non date, errate), onde evitare il verificarsi di un’irragionevole discrepanza tra i punteggi "grezzi" conseguiti e i punteggi equalizzati; (iv) il denominatore sia uguale per tutte le domande, quindi sia identico per ogni domanda il numero di volte che la stessa è stata somministrata in un questionario; (v) da ultimo, le batterie dei quiz somministrati a luglio siano composte dallo stesso numero di domande considerate semplici e dallo stesso numero di domande considerate complesse.

12. Nel caso di specie, invece, una volta effettuata la campionatura delle domande, ovvero capita la difficoltà o meno delle stesse, se il MUR ha deciso di somministrare il medesimo questionario nella successiva sessione di luglio, avrebbe quantomeno dovuto calibrare ogni questionario in base alla difficoltà o meno delle domande accertata nella sessione di aprile. Contrariamente, non solo le domande non sarebbero state inedite a luglio, bensì la seconda sessione non sarebbe stata parametrata, in ordine di difficoltà del questionario, in relazione alla prima. Conseguentemente, durante la seconda sessione vi sarebbero state batterie di domande oggettivamente più difficili e batterie di domande oggettivamente più facili che l’amministrazione avrebbe somministrato indiscriminatamente ai candidati, ledendo la par condicio tra concorrenti.

13. Quanto al profilo sub i), deduce in particolare il ricorrente che l’allegato 2 al citato D.M. 1107/2022 prevede espressamente che "l’inserimento di "nuovi" quesiti è previsto soltanto nel periodo immediatamente precedente alla prima sessione di ciascun anno solare", sicché nei turni successivi al primo erano presenti le stesse identiche domande somministrate in precedenza. La riproposizione delle stesse domande, unitamente alla diffusione delle stesse con le relative soluzioni, avrebbe comportato una totale alterazione dei risultati conseguiti dai candidati, tale da rendere irregolari gli esiti della prova selettiva. I coefficienti di equalizzazione e il relativo punteggio (equalizzato), infatti, sono stati calcolati alla fine della sessione di aprile, tenendo conto delle risposte fornite dai candidati che avevano preso parte alla stessa. Senonché, dopo il primo turno di tale sessione le domande avrebbero iniziato a circolare e i candidati che hanno preso parte ai turni successivi avrebbero conseguito risultati che non rifletterebbero l’effettivo grado di difficoltà delle risposte.

14. Con riguardo al profilo sub ii), si deduce che il meccanismo di equalizzazione della prova non è stato ripetuto al termine della sessione di luglio, essendosi l’amministrazione limitata ad applicare in detta sede i "coefficienti di facilità" calcolati al termine della prima sessione di aprile. Così facendo, tuttavia, l’Amministrazione avrebbe falsato l’intero meccanismo di equalizzazione previsto e la sua ratio in quanto le domande sono state considerate facili o difficili - con conseguente attribuzione di punteggi equalizzati, rispettivamente, bassi o alti - non già in base agli esiti delle prove specificamente svolte a luglio, bensì di quelli di aprile. A luglio, tuttavia, il grado diffusione delle domande sarebbe stato enorme, con la conseguenza che i partecipanti alla sessione di luglio avrebbero avuto maggiori possibilità di rispondere correttamente a quesiti ai quali, in esito alla sessione di aprile, era stato attribuito un punteggio equalizzato molto alto poiché ritenuti di difficile soluzione, beneficiando in tal modo di un punteggio superiore.

15. In ordine al profilo sub iii), rileva parte ricorrente che un ulteriore vizio logico del meccanismo sarebbe costituito dal fatto che alla prova hanno partecipato candidati con livelli di istruzione diversa (studenti iscritti al quarto o al quinto anno delle scuole secondarie; candidati diplomati, iscritti o già laureati in altre facoltà). Il numero di risposte errate o esatte fornite ai quesiti somministrati, dunque, non rifletterebbe il livello di difficoltà oggettiva dei quesiti stessi, come dovrebbe essere, dipendendo in larga misura dal livello di conoscenza del candidato che risponde ad essi. In altri termini, per effetto dell’equalizzazione due laureati potrebbero essere stati giudicati in misura diversa non in quanto l’uno è più preparato dell’altro, ma perché ad uno dei due sarebbe stato somministrato un kit di domande reputato sulla base dell’equalizzazione più difficile o più semplice. Inoltre, un candidato molto preparato potrebbe avere avuto la "sfortuna" di trovare un kit di domande reputate di facile risposta in base al meccanismo di equalizzazione. Per effetto del meccanismo in questione il "candidato preparato" sarebbe stato penalizzato in quanto, pur avendo risposto correttamente a tutte o quasi tutte le domande, il suo punteggio equalizzato sarà risultato più basso rispetto a quello di altri candidati che, pur avendo magari il medesimo grado di preparazione, hanno ricevuto un kit reputato più difficile.

16. Con riferimento al profilo sub iv), viene rilevato nel ricorso che non sarebbe dato sapere se le domande siano state somministrate nello stesso numero ai candidati, ovvero se una domanda sia stata riproposta lo stesso numero di volte durante la sessione di aprile, cioè durante la sessione in cui il Ministero ha effettuato l’equalizzazione delle stesse. Donde l’impossibilità di capire se l’equalizzazione delle domande effettuata dopo la sessione di aprile sia corretta o no.

17. Quanto al profilo sub v), deduce il ricorrente che il meccanismo di equalizzazione presenterebbe un ulteriore vizio logico in quanto non risulterebbe che le batterie di quiz somministrate a luglio siano state formulate pensando effettivamente alla difficoltà o meno delle domande che avrebbero dovuto formare il test di ogni candidato. Si rileva, in particolare, che in passato erano i TOLC sono stati utilizzati per l’accesso ad altri corsi di laurea a numero programmato, come ad esempio quelli di Ingegneria. In questo caso, la prima sessione di prova era denominata di campionatura perché serviva a poter calibrare il numero di domande semplici e difficili da somministrare in ogni test nella sessione successiva. Ciò al fine di formulare test uniformi per ogni candidato in modo che nessuno potesse partire avvantaggiato per il semplice fatto di avere un numero di domande più difficili di altri. Nel caso in esame, ciò non si sarebbe verificato, con conseguente alterazione dei risultati in esame e lesione della par condicio concorsuale.

18. Con il terzo motivo si contesta "Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/1990 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione - manifesta contraddittorietà, illogicità, arbitrarietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa - Violazione dei principi di trasparenza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.".

19. Al termine dello svolgimento della prova, parte ricorrente ha potuto prendere visione all’interno della propria area riservata del portale CISIA unicamente: i) del numero di domande fornite (corrette, non date ed errate); ii) del punteggio equalizzato elaborato per ogni singola sezione; iii) del punteggio equalizzato dell’intera prova. Non sono stati, invece, oggetto di esibizione né gli elaborati dei candidati, né i parametri utilizzati dall’Amministrazione per la determinazione del "punteggio equalizzato della prova" (tra cui numero partecipanti ai quali è stato somministrato lo stesso identico quesito, numero partecipanti che hanno risposto in modo corretto, numero partecipanti che hanno risposto in modo errato, coefficienti di facilità attribuito ad ogni singolo quesito), ossia gli unici dati che avrebbero reso possibile ricostruire l’iter logico seguito dalla Commissione e, conseguentemente, valutare la correttezza della valutazione effettuata dall’Amministrazione e il corretto posizionamento nella graduatoria. Il fatto che l’amministrazione non abbia messo a disposizione dei candidati tali criteri e indicato i relativi dati renderebbe, dunque, illegittimi i provvedimenti impugnati per violazione del dovere di motivazione degli atti amministrativi e del principio di trasparenza che deve caratterizzare le procedure concorsuali.

20. Con il quarto motivo si deduce "Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4, 34 e 97 Cost. - Eccesso di potere per difetto dei presupposti, arbitrarietà, irrazionalità e ingiustizia manifesta - Sviamento dell’azione amministrativa dalla funzione tipica".

21. Il nuovo meccanismo introdotto dal MUR per l’accesso ai corsi di laurea magistrale a numero programmato nazionale sarebbe illegittimo anche nella misura in cui prevede un tempo massimo prestabilito di svolgimento dei quesiti suddiviso per ogni singola sezione, non consentendo ai candidati di avviare la sezione successiva senza "perdere" il tempo residuo rimasto inutilizzato nella sezione precedente. Rispetto al modello previgente del test unico nazionale, che permetteva ai candidati di utilizzare liberamente il tempo disponibile, consentendo agli stessi di rispondere alle domande più semplici per poi "ritornare" alle domande di dubbia risoluzione, con il nuovo modello del Tolc-Med non verrebbe consentita ai candidati alcuna forma di ripensamento sulle domande, né su quelle già opzionate né su quelle lasciate in bianco, poiché se il candidato decide di terminare una sezione e passare a quella successiva perderebbe irrimediabilmente il tempo residuo.

22. Con il quinto motivo gli atti impugnati vengono censurati per "Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. 2 agosto 1999, n. 264 - Violazione del fabbisogno professionale individuato dalla conferenza stato-regioni (repertorio atti n. 149/csr del 21 giugno 2023) - Violazione degli artt. 32, 33, 34 e 97 della costituzione - Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria e di motivazione per travisamento dei fatti".

23. Il Ministero non avrebbe condotto, in sede di programmazione dei posti disponibili per l’accesso ai corsi di laurea in questione, l’istruttoria prevista dalla legge diretta a quantificare il reale potenziale formativo che può essere messo a disposizione dalle Università italiane. Più nel dettaglio, il numero dei posti banditi nell’ambito della programmazione degli accessi ai corsi di laurea per cui è causa sarebbe frutto di un’istruttoria carente e approssimativa, in conflitto con i criteri dettati dall’art. 3 della L. 2 agosto 1999, n. 264, ma anche (e soprattutto) con i principi espressi dal Consiglio di Stato con la nota pronuncia n. 5429 dell’11 settembre 2020.

24. Ai sensi dell’art. 3, comma 1, della L. n. 264/1999, invero, il M.U.R. deve decretare annualmente il numero dei posti a livello nazionale per l’accesso ai detti corsi "sulla base della valutazione dell’offerta potenziale del sistema universitario, tenendo anche conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo" (lett. a). Tali posti sono, poi, ripartiti tra le università "tenendo conto dell’offerta potenziale comunicata da ciascun ateneo e dell’esigenza di equilibrata attivazione dell’offerta formativa sul territorio". Negli ultimi anni, invece, si sarebbe costantemente registrata l’assenza di un’effettiva istruttoria diretta a quantificare il reale potenziale formativo che può essere messo a disposizione dalle Università, in palese difformità di quanto stabilito dalla normativa soprarichiamata. I numeri dei posti messi a bando cambierebbero di anno in anno in modo repentino e le Università avrebbero nei fatti dimostrato di poter ampliare la propria capacità formativa. La circostanza per cui il numero di posti continua a crescere annualmente nonostante non risulti che siano stati istituiti nuovi Atenei o che vi siano stati radicali mutamenti di tipo "strutturale" nel sistema universitario nazionale, unitamente all’ulteriore elemento consistente nell’immatricolazione in soprannumero di candidati, dimostrerebbe che i numeri reali dell’offerta formativa risultano di gran lunga superiori rispetto a quelli dichiarati in sede di programmazione degli accessi al corso di laurea in parola.

25. Si sono costituiti il Ministero dell’Università e della ricerca, il Ministero della salute, la Presidenza del Consiglio e le Università intimate, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso in mancanza di dimostrazione circa superamento della prova di resistenza, nonché il difetto di legittimazione passiva degli Atenei, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della salute, in quanto il ricorso sarebbe diretto a censurare esclusivamente le determinazioni adottate dal MUR, mentre le Università, la Presidenza del Consiglio e il Ministero della salute non avrebbero alcun ruolo e possibilità di incidere neanche nella fase di elaborazione dei quesiti, di correzione degli elaborati e della formazione delle graduatorie.

26. Nel merito, le parti intimate contestano l’affermata diffusione delle domande, in quanto sfornita di prova; contestano le censure di legittimità del meccanismo di equalizzazione, rilevando come ogni quesito abbia concorso in eguale misura, in ciascuna delle due sessioni d’esame, a determinare il livello di difficoltà delle prove e rivendicando, inoltre, la parità di trattamento di tutti i candidati in relazione alle regole stabilite dalla lex specialis.

27. Quanto alla determinazione del fabbisogno, sarebbe inconferente il richiamo alla sentenza n. 5429/2020 del Consiglio di Stato, tenuto conto dell’autonomia che caratterizzerebbe la determinazione del fabbisogno di ciascun anno accademico nonché della diversità di presupposti, alla luce del recepimento, per il corrente anno, dell’intera offerta di posti presso gli atenei, nonché della determinazione di un numero complessivo di posti superiore al fabbisogno stimato.

28. Si è, altresì, costituito il CISIA, il quale ha preliminarmente rilevato l’inammissibilità del primo motivo, privo di riferimenti alla posizione specifica del ricorrente e ad eventuali pregiudizi conseguentemente da lui subiti, peraltro non dimostrati. Nel merito, si è, in particolare, soffermato meccanismo di equalizzazione, descrivendone il funzionamento e rivendicandone la legittimità. Gli aspetti tecnici inerenti all’operatività del sistema di equalizzazione sono stati approfonditi in apposita relazione, in adempimento dell’ordinanza istruttoria 28.10.2023, n. 7205. Sulle argomentazioni spese dal Consorzio si darà conto, per quanto rilevante ai fini dell’economia della decisione, nel prosieguo della sentenza.

29. La parte ricorrente ha replicato alle argomentazioni di CISIA anche attraverso la produzione di elaborati tecnici, sui quali il Consorzio ha controdedotto con memoria prodotta a ridosso dell’udienza.

30. All’udienza pubblica del 10.1.2024 le parti hanno espressamente rinunciato alla concessione di ulteriori termini a difesa, chiedendo il passaggio in decisione. La causa è stata, quindi, trattenuta per la sua definizione.

DIRITTO

31. Il ricorso è fondato nei limiti e con le conseguenze di seguito precisati.

32. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata dimostrazione circa il superamento della prova di resistenza, avendo il ricorrente avanzato, tra l’altro, censure atte a determinare la caducazione dell’intera procedura, rispetto alle quali il profilo attinente alla posizione in graduatoria rimane privo di rilevanza.

33. Va, altresì, rigettata la richiesta di estromissione dal giudizio formulata da talune delle parti intimate, essendo stati impugnati anche atti delle predette amministrazioni, quantunque essi possano non esprimere profili di discrezionalità.

34. Ciò detto, occorre svolgere talune considerazioni preliminari atte a chiarire la cornice di principi, di rilievo costituzionale, eurounitario e convenzionale, alla luce dei quali va esaminata la disciplina dei corsi universitari c.d. a numero programmato e, in particolare, di quelli per cui è causa. L'esame delle norme costituzionali e delle fonti sovranazionali consente, infatti, di ricavare precise indicazioni in ordine alle finalità che un sistema siffatto può perseguire e, per tale via, anche in relazione alle caratteristiche fondamentali che i meccanismi operativi atti ad assicurarne il conseguimento devono possedere.

35. Il fondamento costituzionale del diritto allo studio universitario è pacificamente rinvenuto nell’art. 34, co. 3, Cost., laddove si prevede che "I capaci e i meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi". Esso trova, naturalmente, il proprio presupposto nel principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3, co. 2, come pure nell’art. 9, co. 1, secondo cui "La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica".

36. Tali previsioni non soltanto attuano il principio personalistico (art. 2: "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità"), ma si rivelano funzionali all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà richiamati dal medesimo art. 2, in vista dello svolgimento da parte di ciascuno "secondo le proprie possibilità e la propria scelta, [di] un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società".

37. Come precisato dalla Corte Costituzionale (cfr. sentenza 29.5.2002, n. 219; ma v. anche sentenza 19.3.2021, n. 42), "Il diritto allo studio comporta non solo il diritto di tutti di accedere gratuitamente alla istruzione inferiore, ma altresì quello - in un sistema in cui "la scuola è aperta a tutti" (art. 34, primo comma, della Costituzione) - di accedere, in base alle proprie capacità e ai propri meriti, ai "gradi più alti degli studi" (art. 34, terzo comma): espressione, quest’ultima, in cui deve ritenersi incluso ogni livello e ogni ambito di formazione previsti dall’ordinamento". Con la conseguenza che "Il legislatore [...] può regolare l’accesso agli studi, anche orientandolo e variamente incentivandolo o limitandolo in relazione a requisiti di capacità e di merito, sempre in condizioni di eguaglianza, e anche in vista di obiettivi di utilità sociale".

38. In disparte i profili concernenti le provvidenze volte ad assicurare effettività al diritto allo studio, non rilevanti in questa sede, la selezione dei capaci e meritevoli rappresenta la pietra angolare (anche) di ogni sistema volto a limitare l’accesso ai gradi più alti degli studi. Ciò, altresì, in vista di un utilizzo (che deve essere) razionale ed efficiente delle risorse, in modo che siano destinate a quei soggetti che, con maggiore probabilità, raggiungeranno con successo la conclusione del percorso di studi e potranno, in prospettiva, maggiormente contribuire al progresso della società. Per questa via, il criterio della capacità e del merito deve necessariamente guidare l’amministrazione nella configurazione dei sistemi di accesso ai corsi a numero programmato, in modo che siano assicurati l’imparzialità e il buon andamento dell’attività amministrativa (art. 97 Cost.) in un contesto caratterizzato dall’esigenza di assicurare l’equilibrio di bilancio (artt. 81 e 97 Cost.).

39. L’esame delle fonti sovranazionali conduce alle medesime conclusioni testé rassegnate.

40. Il diritto all’istruzione è sancito anche dall’art. 2 del protocollo addizionale alla CEDU, a tenore del quale "il diritto all’istruzione non può essere rifiutato a nessuno". In proposito, la Corte EDU (sentenza 2 aprile 2013, Tarantino e altri c. Italia) ha precisato che il suddetto diritto non è assoluto, potendo essere sottoposto a limitazioni, purché queste siano prevedibili e perseguano un obiettivo legittimo (punti 44 e 45). Sotto tale aspetto, secondo la Corte costituisce un obiettivo legittimo quello di conseguire un elevato livello di professionalità, assicurato attraverso la previsione di test d’ingresso volti a identificare gli studenti più meritevoli (punti 48 e 49: "48. The Court further considers that these restrictions conform to the legitimate aim of achieving high levels of professionalism, by ensuring a minimum and adequate education level in universities running in appropriate conditions, which is in the general interest. 49. As to the proportionality of the restrictions, firstly in relation to the entrance examination, the Court notes that assessing candidates through relevant tests in order to identify the most meritorious students is a proportionate measure to ensure a minimum and adequate education level in the universities").

41. Nell’ordinamento eurounitario, premessa la rilevanza, in quanto principi generali, dei diritti fondamentali quali garantiti dalla CEDU (art. 6, par. 3, Trattato sull’Unione europea), rileva l’art. 14 della Carta di Nizza, ai sensi del quale "1. Ogni individuo ha diritto all’istruzione e all’accesso alla formazione professionale e continua. 2. Questo diritto comporta la facoltà di accedere gratuitamente all’istruzione obbligatoria [...]".

42. La Corte di Giustizia si è occupata dei corsi universitari a numero chiuso, tra l’altro, nel caso Bressol (C-73/08), nell’ambito di una controversia insorta nell’ordinamento belga relativamente alle restrizioni previste per l’accesso di studenti stranieri ai corsi di formazione medica e paramedica, caratterizzate dalla previsione di un livello massimo di studenti ammissibili stabilito per decreto, nonché dall’estrazione a sorte, da parte degli istituti interessati, ai fini dell’ingresso nel predetto contingente. La Corte si è limitata, per quanto interessa, a stabilire il principio generale per cui "Le restrizioni all’accesso ai detti studi, introdotte da uno Stato membro, devono essere [...] limitate a quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi perseguiti e devono consentire un accesso sufficientemente ampio per i detti studenti agli studi superiori", demandando al giudice del rinvio di verificare "se la procedura di selezione degli studenti non residenti si limiti all’estrazione a sorte e, in tal caso, se tale modalità di selezione fondata non sulle capacità dei candidati interessati, bensì sull’alea, risulti necessaria ai fini del raggiungimento degli obiettivi perseguiti". Orbene, in un siffatto contesto di principio, traslando le indicazioni, pur generali, della Corte sull’ordinamento interno, non sembra dubitabile che un sistema che affidi all’alea la selezione degli studenti da ammettere ai corsi superiori tradirebbe la precisa indicazione costituzionale che garantisce, ai capaci e meritevoli, l’accesso agli studi superiori.

43. Le notazioni che precedono sono sufficienti a chiarire un punto fondamentale: incontestata la possibilità di limitare l’accesso agli studi superiori per il perseguimento di finalità legittime di interesse generale, un sistema che non consenta la selezione degli aspiranti secondo criteri di merito e di capacità non potrebbe superare il vaglio di legittimità.

44. Tale esigenza sembra al Collegio tanto più rilevante nel caso di specie in quanto viene in questione l’accesso ai corsi destinati alla formazione del personale medico e quindi, in definitiva, la definizione di meccanismi atti ad assicurare, attraverso l’individuazione delle risorse umane da destinare al settore sanitario, l’attuazione del diritto fondamentale alla salute (art. 32 Cost.), risultando del tutto evidente che una selezione influenzata da fattori casuali delle suddette risorse non potrebbe in alcun modo ritenersi confacente all’obbligo della Repubblica, costituzionalmente sancito, di tutelare tale diritto.

45. Ritiene il Collegio che, nel caso ora in esame, il meccanismo introdotto dall’amministrazione non soddisfi le richiamate esigenze, presentando elementi di alea che, da un lato, non sono giustificati da esigenze oggettive della selezione e, dall’altro, non consentono un ordinamento degli aspiranti sulla base della sola performance, essendo la relativa posizione influenzata, in maniera anche significativa e determinante l’accesso ai corsi di laurea, dall’attribuzione di un fattore di parametrazione del punteggio che limita, in modo per ciascuno diverso, il punteggio massimo raggiungibile e che mina, pertanto, la par condicio tra i candidati.

46. Il funzionamento del sistema Tolc-Med è stato descritto dal CISIA nelle memorie e, con maggiore approfondimento, nella relazione tecnica depositata a seguito di ordinanza istruttoria della Sezione. Gli aspetti fondamentali del meccanismo possono riassumersi come segue:

- in primo luogo, è stata predisposta una banca dati composta di 1.700 quesiti;

- quindi, sarebbero (in base a quanto affermato da CISIA, ancorché vi sia agli atti obiettiva evidenza) state composte prove (intese come insieme di quesiti da sottoporre ai candidati) valutate ex ante analoghe in termini di difficoltà assegnata dagli esperti e identiche per struttura;

- all’esito della prima sessione di esami è stato calcato il coefficiente di equalizzazione dei singoli quesiti, e quindi delle prove, sottraendo dal numero dei quesiti, 50, la somma dei punteggi medi (arrotondati ai centesimi) ottenuti dai quesiti nel periodo di calibrazione. Il punteggio equalizzato è, quindi, ottenuto sommando il punteggio grezzo, dato dalla sommatoria del risultato ottenuto sulla base delle risposte esatte (1 punto), omesse (0 punti) o errate (-0,25 punti), e il coefficiente di equalizzazione;

- il coefficiente di equalizzazione è stato calcolato sottoponendo ciascun quesito a una popolazione, suddivisa in cluster, analoga alla popolazione nazionale iscritta al test;

- il coefficiente calcolato al termine della sessione di aprile è stato utilizzato anche per la determinazione del punteggio equalizzato nella sessione di luglio.

47. Secondo quanto rappresentato dal CISIA, pertanto, la tendenziale omogeneità delle prove sarebbe stata assicurata attraverso un duplice criterio: in un primo momento, è stato attribuito ai quesiti componenti le prove un livello di difficoltà determinato in base a una valutazione ex ante; successivamente, esso è stato "corretto" attraverso il metodo statistico, sulla base delle percentuali di successo nelle risposte effettivamente riscontrate nel corso della prima sessione.

48. Il descritto meccanismo evidenzia, tuttavia, un aspetto che, alla luce delle risultanze agli atti, appare incontestabile: le prove somministrate ai candidati non erano omogenee quanto a difficoltà complessiva individuata attraverso il coefficiente di equalizzazione. Ciò risulta, testualmente, dalla stessa relazione del CISIA. Già dall’esempio riportato nella tabella 4 (pag. 9) emerge che il coefficiente di equalizzazione della prova può risultare diverso tra un candidato e l’altro. Nell’ipotesi prospettata, il candidato A riceve una prova con coefficiente 32, mentre il candidato C una prova con coefficiente 34: il punteggio massimo conseguibile dal candidato A sarà, pertanto, inferiore a quello ritraibile dal candidato C di 2 punti. La circostanza è confermata dalle ulteriori elaborazioni contenute nella relazione. A pag. 14 si riporta il punteggio conseguito da un candidato (Partecipante 1) nella sessione di luglio: il coefficiente di equalizzazione della prova è di 34,66 (non 34,64 come invece indicato). A pag. 28 si dà conto del punteggio di altro candidato (Partecipante 2) nella medesima sessione di luglio: il coefficiente di equalizzazione della prova è di 36,88, maggiore di quello della prova somministrata al Partecipante 1 di 2,22 punti. Orbene, una differenza tra i coefficienti di equalizzazione delle prove dell’ordine di 2 punti può, a seconda della posizione in graduatoria del candidato, corrispondere a una differente collocazione di decine, centinaia ovvero migliaia di posti.

49. Che le prove non possano essere omogenee sulla base del punteggio equalizzato è, d’altra parte, implicito nelle premesse di funzionamento del sistema. Essendo il punteggio equalizzato calcolato a valle della prima sessione di esami, è evidentemente impossibile che le prove, composte ex ante dalla commissione, possano risultare omogenee sulla base del tasso concreto di successo nelle risposte accertato in fatto ex post. Peraltro, l’astratta, omogenea difficoltà ex ante dei quesiti predisposti dalla Commissione, oltre che apparentemente smentita dalle risultanze statistiche espresse dall’equalizzatore, non vale, di per sé, ad escludere la violazione della par condicio tra i candidati, atteso che anche nella sessione di luglio - ossia, quella successiva al c.d. periodo di calibrazione - l’amministrazione non ha approntato alcuno specifico correttivo nel sistema di predisposizione dei test, in modo da tener conto del fatto che agli stessi era stato definitivamente assegnato un determinato coefficiente di difficoltà suscettibile di incidere, in concreto, sulla determinazione del punteggio massimo conseguibile. Ciò, come si è visto, trova oggettiva conferma nella documentazione in atti, atteso che lo stesso CISIA ha affermato che il coefficiente di equalizzazione della prova non risulta identico per ciascuno dei test somministrati.

50. L’accertata disomogeneità delle prove si risolve in un fattore, non controllabile dal candidato, di premialità o penalizzazione suscettibile, di per sé, di influenzare l’accesso o l’esclusione dai corsi. La circostanza che il maggiore o minore coefficiente di equalizzazione esprima (e quindi, nella verosimile ottica che ha guidato la strutturazione del test, compensi) la diversa difficoltà dei questionari sottoposti ai candidati non risolve il vizio di fondo che non consente a tutti i candidati di raggiungere il medesimo punteggio massimo, ponendoli, in definitiva, in una situazione di partenza diversa l’uno dall’altro e del tutto affidata al caso.

51. Un sistema siffatto non è, dunque, idoneo ad assicurare la selezione dei candidati più meritevoli e non può, pertanto, superare il vaglio di legittimità.

52. Occorre, peraltro, aggiungere che il coefficiente di equalizzazione delle prove costituisce mera sommatoria dei coefficienti di facilità dei singoli quesiti. Poiché questi si sviluppano secondo una progressione elaborata al centesimo di punto, con differenze che, per quanto statisticamente rilevanti secondo il meccanismo predisposto dall’amministrazione, potrebbero risultare difficilmente apprezzabili a una valutazione tecnica delle domande (tant’è che per la commissione che ha elaborato i questionari tutte le prove elaborate sarebbero state tra loro omogenee quanto a difficoltà), in un sistema in cui scarti di punteggio non eccessivi già determinano, all’interno della graduatoria di merito approvata dall’amministrazione, significativi distanziamenti tra le posizioni dei singoli studenti partecipanti al test, l’effetto sommatoria potrebbe prestarsi ad amplificare differenze inconsistenti, vieppiù aggravando l’effetto alea, che verrebbe in tal modo a ergersi a vero giudice dell’ammissione o meno.

53. Dall’elaborato tecnico del CISIA risulta, in particolare, che la calibrazione della difficoltà dei quesiti è stata effettuata su campioni corrispondenti a poco meno o poco più di 3.500 candidati (v. l'errata corrige depositato il 3.1.2024, in cui sono riportati i dati corretti di campionamento). Una differente distribuzione dei risultati (in termini risposte esatte o errate) di appena 30 o 40 candidati (meno dell’1% del campione) sarebbe suscettibile di modificare il coefficiente di facilità del singolo quesito di un centesimo di punto, risultato che, ove proiettato sulle 50 domande complessive, determinerebbe una differenza di punteggio massimo conseguibile di 0,5 punti, corrispondente, ancora una volta, a un diverso posizionamento in graduatoria di decine o anche centinaia di posti.

54. Sennonché, un simile esito non appare in alcun modo senz’altro ricollegabile a una (effettiva) maggiore o minore difficoltà del quesito, essendo anche ipotizzabile una sua riconducibilità a fattori del tutto casuali e contingenti (errori di distrazione, stanchezza, ecc.). Non può dunque affermarsi, come invece ritiene il CISIA, che sia "notorio che a maggiore difficoltà del singolo quesito corrisponde un maggior esito errato della risposta". In disparte la condivisibilità o meno di tale affermazione in termini generali, vero è che il sistema di equalizzazione predisposto dall’amministrazione applica sistematicamente tale assunto sulla base di un criterio di difficoltà/facilità che non risulta scientificamente fondato secondo il sapere tecnico specialistico specificamente rilevante per la prova in esame, bensì sul metodo statistico che, tuttavia, in mancanza di un meccanismo che assicuri l’identica possibilità per i candidati di raggiungere il punteggio massimo possibile, si presta agli effetti distorsivi dianzi evidenziati.

55. Dev’essere chiaro, peraltro, che il Collegio non intende censurare né il fatto in sé della sottoposizione ai candidati di prove diverse, né la scelta di avvalersi, in generale, di meccanismi di equalizzazione (o di altro tipo) volti ad assicurare, nell’ambito di procedure siffatte, un’effettiva parità di trattamento tra i candidati. La somministrazione di prove diverse ai candidati non inficia, ex se, la legittimità della procedura se vengono adottati accorgimenti atti a garantire la parità di trattamento e l’imparzialità dell’amministrazione, in particolare assicurando che le suddette prove siano bilanciate, equivalenti ed omogenee (cfr., ad esempio, TAR Lazio, sez. III, 12.7.2023, n. 11639, a proposito della somministrazione a candidati con DSA della c.d. questionario di riserva ai fini della ripetizione della prova), anche, ovviamente, in termini di chance di conseguire il massimo punteggio.

56. L'individuazione delle modalità e dell’articolazione delle prove di una selezione pubblica costituisce, d’altra parte, espressione di discrezionalità amministrativa: spetta, pertanto, all’amministrazione valutare in quale modo i criteri di oggettività e di rispetto della par condicio tra i candidati debbano essere assicurati e bilanciati con il principio di buon andamento e le esigenze di speditezza dell’azione amministrativa. Ciò, tuttavia, non può senz’altro avvenire pregiudicando la posizione di partenza dei concorrenti, i quali devono tutti essere posti in condizione di conseguire il massimo risultato possibile.

57. Per quanto complessivamente esposto, vanno annullati, nei limiti e per gli effetti di seguito precisati nell’ottica di una modulazione dell’effetto caducatorio, il d.m. 1107/2022, il d.d. 1925/2022, i bandi di concorso per l’accesso ai corsi di laurea a numero programmato della facoltà di Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria per l’anno accademico 2023/2024 delle Università intimate e la graduatoria unica nazionale del concorso per l’ammissione al Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia e in Odontoiatria e Protesi Dentaria per l’anno accademico 2023/2024, pubblicata nell’area riservata del portale del CINECA il 5 settembre 2023.

58. Il Collegio deve a questo punto farsi carico di precisare le conseguenze del predetto annullamento che, va sin d’ora precisato, per le ragioni che si esporranno non possono condurre alla totale caducazione degli atti posti in essere in esecuzione degli atti annullati e, in particolare, delle immatricolazioni già avvenute e di quelle in via di perfezionamento per il predetto anno accademico, nei termini in appresso indicati.

59. Va, in primo luogo, escluso che, quale conseguenza dell’annullamento, il ricorrente possa essere ammesso in soprannumero al corso di laurea presso l’Ateneo indicato come prima scelta o presso altre Università.

60. Come è stato osservato (Cons. St., sentenza 22.9.2015, n. 4432), "l’oggetto del giudizio, ossia il bene della vita preteso dal ricorrente, è segnato dai motivi di ricorso. Se tali motivi attengono essenzialmente a vizi di procedimento che comportano non l’accertamento del diritto del ricorrente all’ammissione, bensì soltanto la riedizione della prova selettiva, in vista di una eventuale futura utile collocazione in graduatoria, non è dato comprendere come il giudice possa disporre l’ammissione in soprannumero del ricorrente, misura che esula dall’oggetto del giudizio. Ciò sia in sede di cognizione, sia in sede cautelare, dal momento che la misura cautelare è strumentale rispetto al merito e non può dare al ricorrente utilità ulteriori rispetto al merito. Nemmeno giova [...] invocare il diritto al risarcimento del danno in forma specifica, di cui all’art. 30, comma 2, cod. proc. Amm. In generale, la tutela risarcitoria serve ad assicurare al danneggiato la "restitutio in integrum" del suo patrimonio e, quindi, a garantire l'eliminazione delle conseguenze pregiudizievoli dell'attività illecita ascritta al soggetto responsabile. La riparazione delle conseguenze dannose viene garantita dall'ordinamento mediante due modelli di tutela, tra loro alternativi: quello del risarcimento per equivalente, che riconosce al danneggiato il diritto ad una somma di denaro equivalente al valore della lesione patrimoniale patita, e quello della reintegrazione in forma specifica, che attribuisce al soggetto passivo la medesima utilità, giuridica od economica, sacrificata o danneggiata dalla condotta illecita. Il risarcimento in forma specifica è volto ad attribuire al soggetto leso la medesima utilità giuridica od economica, sacrificata o danneggiata dalla condotta illecita (ex multis, Cons. Stato, sez. V, n. 1796/2011). Delle due forme di risarcimento del danno conosciute dal nostro ordinamento il risarcimento per equivalente è cioè un rimedio alla diminuzione patrimoniale, mentre il risarcimento in forma specifica è un rimedio all’alterazione del bene materiale ("quando sia in tutto o in parte possibile", secondo l’art. 2058 c. c.). Nella specie gli appellanti mirano a conseguire un’utilità diversa (e ingiustamente superiore) rispetto a quella cui potrebbero aspirare attraverso la pura e semplice rimozione degli effetti dell’atto illegittimo e il ripristino della situazione che si sarebbe determinata in assenza di tale illegittimità".

61. Il Collegio è consapevole che in alcuni casi (es. Cons. St., sez. VI, n. 2935/2014) il giudice amministrativo, nell’ambito di giudizi in materia di procedure di accesso a corsi di laurea a numero programmato, ha accolto censure di tipo procedurale e, una volta ritenuto non praticabile l’annullamento integrale della procedura o della prova, ha considerato percorribile la strada dell’immatricolazione in soprannumero allo scopo di soddisfare l’interesse pretensivo sostanziale fatto valere senza ripercussioni sulle posizioni degli altri candidati utilmente collocati in graduatoria.

62. Tuttavia, nel caso di specie non emerge un legame di consequenzialità tra le censure articolate nel ricorso e accolte con la presente sentenza e la richiesta di ammissione in soprannumero. Le medesime finalità che, come si è sopra chiarito, la selezione per l’accesso ai corsi di laurea a numero programmato deve soddisfare osta al riconoscimento di una misura che, di fatto, implicherebbe l’accesso indiscriminato ai corsi di laurea in parola e che, pertanto, costituirebbe un vulnus a esigenze fondamentali del sistema di istruzione superiore quali espresse dalla sua attuale configurazione.

63. Dalla documentazione agli atti non risulta, d’altra parte, un nesso di implicazione diretta tra l’adozione del meccanismo di equalizzazione e la mancata ammissione ai corsi per quanto riguarda parte ricorrente. A questo riguardo, va rilevato che il CISIA ha depositato in giudizio una tabella di raffronto indicante la posizione in graduatoria con e senza l’applicazione del coefficiente di equalizzazione, dalla quale risulta che, nella seconda ipotesi, il ricorrente si sarebbe collocato in posizione deteriore (al n. 21906 anziché al n. 18860). Il suddetto confronto non è idoneo a minare l’interesse al ricorso, ponendosi in termini di perplessità l’esito di una prova non equalizzata caratterizzata dalla sottoposizione di questionari non omogenei. Tuttavia, e per le stesse ragioni, non è possibile stabilire, quantomeno in termini di probabilità, se in mancanza dei fattori aleatori connessi al meccanismo di equalizzazione e nell’indefettibile presupposto dell’omogeneità delle prove (che, vale la pena ribadire, non è stato dimostrato e appare anzi smentito, in fatto, dalle risultanze statistiche), il ricorrente avrebbe conseguito o meno l’ammissione.

64. Va del pari escluso che, in conseguenza dell’annullamento degli atti sopra indicati, possa disporsi la totale caducazione di tutti gli atti esecutivi e, in particolare, delle immatricolazioni avvenute o comunque in corso di perfezionamento.

65. Al riguardo occorre evidenziare che l’eventuale ripetizione della selezione verrebbe, in ragione dei tempi tecnici necessari alla relativa organizzazione, peraltro previa adozione delle misure necessarie a superare le rilevate criticità del sistema Tolc-Med, sostanzialmente a sovrapporsi alle prove destinate alla formazione del contingente nel nuovo anno accademico. Sennonché, non è ipotizzabile, per ragioni consustanziali allo stesso sistema del numero programmato, che le Università possano accogliere, in concomitanza con l’inizio del nuovo anno accademico, un contingente doppio o comunque superiore a quello confacente, nell’ambito di una programmazione ragionata del fabbisogno, alla capacità ricettiva degli Atenei.

66. Come la Sezione ha già chiarito (cfr. sentenza 14.12.2023, n. 18980), "L’art. 3 della [...] legge n. 264 affida la determinazione dei posti "a livello nazionale", da rendere disponibili, al Ministero dell’Università e della Ricerca scientifica e tecnologica (MIUR), chiamato anche a ripartire tali posti fra i vari Atenei, mentre sono questi ultimi a valutare la propria offerta potenziale, tenendo conto dei seguenti parametri: posti nelle aule, attrezzature e laboratori scientifici per la didattica, personale docente, personale tecnico, nonché servizi di assistenza e tutorato. Concorrono, altresì, a determinare l’offerta potenziale il numero dei tirocini attivabili e dei posti disponibili nelle aule attrezzate, con attività formative obbligatorie. Le capacità di ciascun Ateneo di garantire la formazione degli studenti sono oggetto di un apposito D.M. annuale, in base al quale, tenendo conto dei parametri prescritti, è possibile ottenere l’accreditamento dei singoli corsi di studio.

La capacità formativa globale, poi, deve essere coordinata con la valutazione del fabbisogno di personale medico, disciplinata dall’art. 6 ter del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria), in base al quale - entro il 30 aprile di ciascun anno - le esigenze del servizio sanitario nazionale sono determinate dal Ministro della Sanità, sentiti la Conferenza permanente fra lo Stato, le Regioni, le province autonome di Trento e Bolzano, la Federazione nazionale degli Ordini dei medici e degli altri Ordini e Collegi professionali interessati. Il MIUR ha anche documentato come il Ministero della Salute abbia aderito ad un modello previsionale, adottato a livello comunitario (EU Joint Action on Health Workforce Planning and Forecasting), mettendo a punto un progetto-pilota per tutte le professioni sanitarie, al fine di determinare le capacità di assorbimento del mercato del lavoro, con orizzonte temporale di medio-lungo termine. Variabili e parametri del modello sono la popolazione attuale e futura, la domanda per 100.000 abitanti, lo stock di professionisti attivi, i flussi in uscita (per morte e pensionamento) e i flussi in entrata (accessi all’Università e numero di studenti che completano il percorso universitario).

Il carattere prioritario della capacità formativa degli Atenei, rispetto al fabbisogno appare - contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente - difficilmente confutabile, in base al dettato del citato art. 3, comma 1, lettera a) della legge n. 264 del 1999. Quest’ultimo rimette infatti la determinazione dei posti, da mettere annualmente a concorso, al Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca - sentiti gli altri Ministri interessati - alla "valutazione dell’offerta potenziale del sistema universitario, tenendo anche conto del fabbisogno del sistema sociale e produttivo": quest’ultimo viene dunque rappresentato come un fattore aggiuntivo, in realtà tale da introdurre margini di discrezionalità (più avanti meglio esaminati) nella fissazione del contingente annuale dei posti di cui trattasi.

L’esigenza di adeguati livelli di formazione - vero pilastro giustificativo del "numero chiuso" - è peraltro ribadita da tutta la citata giurisprudenza, nazionale e comunitaria, né si presta all’interpretazione "costituzionalmente orientata", proposta nell’impugnativa in esame, secondo cui, mentre in caso di capacità formativa superiore al fabbisogno dovrebbe essere prioritariamente soddisfatto il diritto allo studio, nel caso opposto di fabbisogno superiore alle capacità formative sarebbe senz’altro necessario aumentare il numero dei posti, "dovendosi tutelare comunque il bene salute".

Ad avviso del Collegio, le predette argomentazioni (svolte da parte ricorrente, n. d.s.) non collimano con il delicato bilanciamento di interessi, che l’Amministrazione è chiamata ad effettuare in via esclusiva, con soluzioni intangibili nel merito ove razionali, congrue e non basate su erronei presupposti di fatto.

Spetta agli organi pubblici competenti, infatti, dettare i parametri valutativi, operare i riscontri necessari e bilanciare le esigenze sopra indicate, che riguardano da una parte il livello di formazione da assicurare ai nuovi medici, dall’altra le concrete possibilità di avviamento al mondo del lavoro, da garantire ragionevolmente agli stessi, dopo un percorso di studio particolarmente lungo e complesso." (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 11328/2021, pagg. da 17 a 19).

Si è, inoltre, condivisibilmente osservato che: i) non si possa ritenere corrispondente a tutela del diritto allo studio, come diritto fondamentale della persona, la mera indiscriminata ammissione ai corsi di istruzione superiore di qualsiasi soggetto richiedente, ove le strutture organizzative predisposte non siano adeguate per garantirne l’adeguata formazione professionale; ii) eventuali istanze di ampliamento della platea degli immatricolati debbano ricevere soddisfazione nella più appropriata sede "politica" afferente alle scelte di pianificazione e programmazione e non possono, in ossequio ai noti principi costituzionali sulla separazione dei poteri e sulla riserva di amministrazione, consentire al Giudice Amministrativo di sostituirsi all’Amministrazione nell’individuare i limiti delle risorse assegnabili e l’apprestamento dei modelli organizzativi e procedimentali più idonei ad assicurare il superamento delle criticità lamentate da parte ricorrente (cfr. di recente T.A.R. Lazio, Roma, III, 7 giugno n. 7358/2022).

Si è, infatti, condivisibilmente osservato che "c’è un dato che assume portata dirimente, che è proprio quello relativo alla capacità degli Atenei di accogliere gli studenti fornendo loro una formazione di qualità. Non è possibile andare al di là di ciò che le università possono offrire." Pertanto, "almeno nel breve periodo l’offerta formativa (ovvero il numero di posti messi a bando) è rigida o può subire solo piccoli ritocchi pena lo scadimento dell’offerta stessa. Le esigenze del sistema sanitario vanno soddisfatte in un’ottica di programmazione in modo da erogare risorse per ampliare le sedi, per incrementare il numero dei professori, dei ricercatori e del personale tecnico-amministrativo, per rafforzare le dotazioni tecnologiche. E tale programmazione va fatta soprattutto a monte e non al momento dell’approvazione del singolo bando annuale. Ogni singolo bando annuale non può che tenere conto soprattutto della concreta offerta che, in quell’anno, il complesso delle sedi universitarie che erogano corsi di laurea in medicina possono offrire" (cfr. Cons.St., VI, n. 2296/2022).

Lo stesso Giudice di Appello ha poi condivisibilmente puntualizzato che "Ulteriore riprova di questa affermazione sono i requisiti stringenti imposti dalle norme che disciplinano l’accreditamento delle sedi e dei corsi di laurea. L’articolo 5, comma 3, della legge 240/2010 ha introdotto un sistema di accreditamento delle sedi e dei corsi di studio universitari fondato sull'utilizzazione di specifici indicatori definiti ex ante dall'ANVUR per la verifica del possesso da parte degli Atenei di idonei requisiti didattici, strutturali, organizzativi, di qualificazione dei docenti e delle attività di ricerca, nonché di sostenibilità economico-finanziaria (la norma citata è stata attuata da vari decreti ministeriali: da ultimo, il d.m. 1154/2021). I requisiti attengono, tra l’altro, proprio alla numerosità massima degli studenti che possono ottenere l’iscrizione al singolo corso di laurea, anche in rapporto al numero minimo di docenti richiesti per l’attivazione del corso stesso. Una dilatazione incontrollata degli accessi avrebbe il risultato di privare le Università del possesso dei requisiti di accreditamento dei corsi di laurea" (cfr. Cons. St., VI, n. 2302/2022, p. 3.2.), conseguendone la revoca dell’accreditamento prevista dall’art. 1, comma 3, e dall’art. 5 del d.m. 1154/2021 nonché dalle pregresse analoghe disposizioni".

67. Non è, dunque, possibile un meccanismo di imputazione del contingente di un dato anno accademico a una diversa annualità, in quanto una siffatta attribuzione, che peraltro nel caso di specie consisterebbe nell’intero contingente annuale, determinerebbe l’accesso ai corsi di un numero di studenti del tutto scollegato, nonché enormemente superiore, a quella capacità ricettiva degli Atenei il cui rispetto costituisce, tra l’altro, requisito per l’accreditamento dei corsi.

68. Accertato quanto sopra, il beneficio che parte ricorrente ricaverebbe dalla ripetizione della prova non sarebbe in alcun modo differenziabile dalla partecipazione alla selezione per il nuovo anno accademico in base a una procedura rispettosa della par condicio dei candidati. Al tempo stesso, tuttavia, la riedizione della procedura determinerebbe, oltre all’annullamento delle immatricolazioni nel frattempo effettuate, con inevitabili ripercussioni di natura personale, un inaccettabile pregiudizio all’interesse generale alla formazione del personale medico, con effetti che si proietterebbero negli anni a venire in termini di carenza di risorse specializzate e di minore offerta di servizi sanitari. I predetti effetti, peraltro, per quanto osservato in punto di capacità ricettiva del sistema universitario, non potrebbero neppure essere compensati, se non eventualmente in parte, attraverso un aumento del contingente dei successivi anni accademici. Ne deriverebbe, pertanto, un esito impattante su una molteplicità di principi costituzionali: ne risulterebbe vulnerata la stessa garanzia del diritto fondamentale alla salute, senza considerare lo spreco di risorse pubbliche (economiche, materiali e umane) cui per tale via si perverrebbe, con incidenza sugli equilibri di bilancio e sul buon andamento dell’attività amministrativa.

69. Alla luce di quanto osservato, ritiene il Collegio che ricorrano le condizioni per una graduazione dell’effetto caducatorio degli atti impugnati discendente dal disposto annullamento, in modo da scongiurare i risvolti sopra evidenziati in mancanza, per quanto si è chiarito, di un apprezzabile interesse del ricorrente in termini.

70. Come è stato osservato (Cons. St., sez. I Cons., 30.6.2020, n. 1233), "sotto il profilo dell’azione proposta, la domanda di annullamento contiene sempre il quid minus della domanda di mero accertamento dell'illegittimità con effetti non retroattivi o non eliminatori e, sotto il profilo dei poteri del giudice, l'attribuzione del potere di decidere quando annullare l'atto illegittimo implica (rectius: può implicare) anche il potere, meno incisivo, di stabilire da quando far decorrere la portata della sentenza di annullamento dell'atto".

71. La stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 4/2015) ha evidenziato che il giudice amministrativo può "determinare, in relazione ai motivi sollevati e riscontrati e all’interesse del ricorrente, la portata dell’annullamento, con formule ben note alla prassi giurisprudenziale, come l’annullamento parziale, " nella parte in cui prevede" o " non prevede", oppure " nei limiti di interesse del ricorrente" e così via". Nell’ambito di una pronuncia che ha precluso al giudice la possibilità di sostituire officiosamente le forme di tutela richieste dalla parte ricorrente (risarcimento al posto dell’annullamento), il Supremo Consesso Amministrativo ha quindi precisato che tale preclusione non si estende alla possibilità, invece pacificamente riconosciuta, di modulare gli effetti caducatori delle pronunce di annullamento, con la quale il giudice amministrativo assicura una protezione effettiva alle pretese dedotte in giudizio, senza travalicare i limiti imposti dall’oggetto e dalle ragioni della domanda.

72. Sono state in precedenza illustrate le ragioni per le quali, in relazione ai motivi dedotti in giudizio e alle illegittimità riscontrate con la presente sentenza, non sia possibile accogliere la richiesta di ammissione in sovrannumero, come pure non possa disporsi la riedizione della prova, per l’insussistenza di un obiettivo beneficio rinveniente in capo al ricorrente rispetto alla mera partecipazione alla futura selezione per il nuovo anno accademico nell’ambito di una procedura emendata dai vizi riscontrati.

73. Va ora precisato che l’accertata illegittimità non può rimanere senza conseguenze per l’annualità in corso. Se gli effetti già prodottisi in esecuzione degli atti impugnati non possono essere eliminati, per un principio di rispetto del dato sostanziale concernente la vita e i beni dei cittadini (factum infectum fieri nequit) e in funzione della salvaguardia di primari principi costituzionali, che ostano a una soluzione meramente demolitoria dell’azione amministrativa non arrecante alcun beneficio concreto all’interesse sotteso al ricorso, va escluso che gli atti di cui è stata accertata l’illegittimità possano essere portati a ulteriori conseguenze. Non si potrà, pertanto, procedere a ulteriori scorrimenti della graduatoria, salvo quelli la cui finestra di perfezionamento risulti ancora aperta alla data di pubblicazione della presente sentenza.

74. Tale soluzione è idonea a escludere eventuali incertezze relativamente alla validità delle attività amministrative in corso a ridosso della pubblicazione della sentenza; dall’altro lato, in un contesto che vede ormai immatricolato gran parte del contingente previsto, tale da costituire sufficiente salvaguardia per gli interessi generali sopra rappresentati, non può essere consentita la perpetuazione di effetti scaturenti da una graduatoria illegittimamente formata.

75. In ragione di quanto sin qui osservato, delle illegittimità riscontrate e delle conseguenze che ne sono state ricavate, le superiori considerazioni esauriscono la disamina dei motivi di ricorso, essendo stati vagliati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che i profili di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della presente decisione e, comunque, inidonei a supportare una soluzione di tipo diverso.

76. In conclusione, il ricorso va accolto nei termini testé illustrati, con conseguente annullamento, ai sensi e per gli effetti evidenziati, del d.m. 1107/2022, del d.d. 1925/2022, dei bandi di concorso per l’accesso ai corsi di laurea a numero programmato della facoltà di Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria per l’anno accademico 2023/2024 delle Università intimate e della graduatoria unica nazionale del concorso per l’ammissione al Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia e in Odontoiatria e Protesi Dentaria per l’anno accademico 2023/2024, pubblicata nell’area riservata del portale del CINECA il 5 settembre 2023.

77. In ragione della complessità delle questioni trattate sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del procedimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui motivazione; conseguentemente, annulla, ai sensi e per gli effetti di cui ai punti 57-73 della parte motiva, il d.m. 1107/2022, il d.d. 1925/2022, i bandi di concorso per l’accesso ai corsi di laurea a numero programmato della facoltà di Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria per l’anno accademico 2023/2024 delle Università intimate e la graduatoria unica nazionale del concorso per l’ammissione al Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia e in Odontoiatria e Protesi Dentaria per l’anno accademico 2023/2024, pubblicata nell’area riservata del portale del CINECA il 5 settembre 2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Sapone - Presidente

Luca Biffaro, Referendario

Marco Savi, Referendario, Estensore