01/02/2017 free

N. 14 SENTENZA 6 dicembre 2016- 19 gennaio 2017
 
Sanita' pubblica - Contratti di lavoro  a  tempo  determinato,  degli
  incarichi  di  collaborazione  coordinata  e  continuativa  e   dei
  contratti  libero-professionali   del   personale   infermieristico
  operante presso gli istituti penitenziari regionali -  Possibilita'
  di proroga fino al 31 dicembre 2016.

- Legge della Regione  Molise  26  marzo  2015,  n.  3  (Disposizioni
  straordinarie  per  la   garanzia   dei   Livelli   Essenziali   di
  Assistenza).
-  
(GU n.4 del 25-1-2017 )
 
 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
 
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo  CAROSI,  Marta  CARTABIA,  Giancarlo
  CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
  ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
     
    ha pronunciato la seguente
 
                              SENTENZA
 
    nel giudizio di legittimita'  costituzionale  della  legge  della
Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni straordinarie per la
garanzia  dei  Livelli  Essenziali  di  Assistenza),   promosso   dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 25-26
maggio 2015, depositato in cancelleria il 3 giugno 2015 e iscritto al
n. 59 del registro ricorsi 2015.
    Udito nell'udienza  pubblica  del  6  dicembre  2016  il  Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
    udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
 
                          Ritenuto in fatto
 
    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri  ha  impugnato  la
legge  della  Regione  Molise  26  marzo  2015,  n.  3  (Disposizioni
straordinarie per la garanzia dei Livelli Essenziali di  Assistenza),
«per contrasto con i principi fondamentali della legislazione statale
in materia di tutela della  salute  e  di  coordinamento  di  finanza
pubblica, in violazione dell'art. 117,  terzo  comma,  Cost.,  e  per
violazione dell'art. 120 Cost.».
    2.-  Premette  il  ricorrente  che  la  legge   impugnata   detta
disposizioni in materia di personale del Sistema sanitario  regionale
(d'ora  in  avanti  SSR),  a  garanzia  dei  livelli  essenziali   di
assistenza.
    In particolare, l'art. 2, ai commi 1, 2, 3 e 4, consente, sino al
31 dicembre 2016, la proroga dei contratti a tempo determinato, degli
incarichi di collaborazione coordinata e continuativa e dei contratti
libero-professionali del personale  infermieristico  operante  presso
gli istituti penitenziari del Molise.
    3.- Cio' premesso in ordine ai contenuti  della  legge  regionale
impugnata, il ricorrente osserva che la Regione Molise e'  sottoposta
a piano di rientro dal  disavanzo  sanitario,  per  l'attuazione  del
quale e' stato  nominato  apposito  commissario  ad  acta,  ai  sensi
dell'art. 120, secondo comma, della Costituzione.
    Nella Regione Molise opererebbe, poi, il blocco del turn-over del
personale del SSR, scattato nel 2012 e via via prorogato,  a  seguito
delle apposite riunioni dei tavoli tecnici di verifica,  fino  al  31
dicembre 2016, ai sensi  dell'art.  1,  comma  174,  della  legge  30
dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per  la  formazione  del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)».
    Tale disposizione - prosegue il ricorrente - prevede, in caso  di
disavanzo nel settore sanitario accertato in  esito  al  monitoraggio
trimestrale, il blocco automatico del turn-over fino al  31  dicembre
del secondo anno successivo a  quello  di  verifica,  il  divieto  di
effettuare spese non obbligatorie  per  tale  periodo,  l'addizionale
all'imposta sul reddito delle  persone  fisiche  e  le  maggiorazioni
dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attivita' produttive nella
misura massima. E' altresi' previsto che  i  contratti  stipulati  in
violazione del blocco  automatico  sono  nulli  e  che,  in  sede  di
verifica annuale degli adempimenti, la Regione interessata e'  tenuta
a inviare una certificazione sottoscritta dal  legale  rappresentante
dell'ente e dal responsabile del servizio finanziario  attestante  il
rispetto dei suddetti vincoli.
    Per questi motivi, la legge impugnata,  con  cui  si  attribuisce
agli enti del SSR la facolta' di disporre la proroga dei contratti di
lavoro precari, sarebbe in contrasto con i principi  fondamentali  in
materia di coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute
espressi dal citato art. 1, comma 174, della legge n. 311 del 2004  e
dall'art. 2, «commi 82 e 85», della legge 23 dicembre  2009,  n.  19,
recante «Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale  e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», secondo cui «[g]li
interventi individuati dal piano di rientro sono  vincolanti  per  la
regione,  che  e'  obbligata  a  rimuovere  i  provvedimenti,   anche
legislativi, e a non adottarne dei nuovi che siano di  ostacolo  alla
piena attuazione del piano di rientro».
    La  giurisprudenza  della  Corte  costituzionale,   prosegue   il
Presidente del Consiglio dei  ministri,  e'  costante  nel  senso  di
censurare le norme adottate dalle  Regioni  sottoposte  al  piano  di
rientro in violazione del blocco automatico del turn-over.
    Cosi', ad esempio, con la sentenza n. 77 del 2011, sarebbe  stata
dichiarata l'illegittimita' costituzionale di una norma analoga della
stessa Regione Molise, che disponeva «una proroga talmente ampia  dei
contratti di  lavoro  in  essere  con  il  personale  precario  (essa
concerne, infatti, i contratti del personale  di  tutto  il  servizio
sanitario regionale utilizzato con modalita' di lavoro  flessibili  o
assunto  a  tempo  determinato  o  con  rapporto  di   collaborazione
coordinata  e  continuativa)  da  comportare  il  serio  rischio   di
pregiudicare  l'obiettivo   dei   programmi   operativi   finalizzati
all'attuazione del Piano di rientro».
    Il ricorrente, poi, rammenta che le criticita' e le inadeguatezze
nella gestione del SSR avrebbero assunto dimensioni tali  da  indurre
il legislatore nazionale ad intervenire per  attenuare  il  disavanzo
della Regione Molise.
    La legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni  per  la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato  (legge  di
stabilita' 2015)», all'art. 1, comma  604,  ha  infatti  previsto  in
favore di tale Regione lo stanziamento di 40 milioni di euro, al fine
di consentire una ordinata programmazione sanitaria e  finanziaria  e
di  rispettare  i  tempi  di  pagamento   imposti   dalla   normativa
dell'Unione europea.
    4.-  Le   disposizioni   censurate,   prosegue   il   ricorrente,
intervenendo  in  materia  di  contratti   precari,   avrebbero   poi
interferito con le competenze assegnate al commissario ad acta con le
delibere del Consiglio dei ministri del 21 marzo 2013, del 7 giugno e
del 20 gennaio 2012, in materia di razionalizzazione  e  contenimento
della spesa per il personale e di attuazione del  blocco  totale  del
turn-over.
    5.- Ingannevole sarebbe la circostanza che la legge regionale  in
esame si qualifichi come attuativa del decreto-legge 31 agosto  2013,
n. 101 (Disposizioni urgenti per il  perseguimento  di  obiettivi  di
razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni),  convertito,  con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 ottobre 2013,  n.
125, che disciplina le procedure per la stabilizzazione del personale
precario delle pubbliche amministrazioni, poiche' la prima in realta'
contrasterebbe con i limiti e le condizioni posti dal secondo.
    L'art. 4, comma 6, del d.l. n. 101 del  2013,  prevede,  infatti,
che le procedure di stabilizzazione vanno  effettuate  nel  rispetto,
tra l'altro, dei «vincoli assunzionali  previsti  dalla  legislazione
vigente», tra i quali  vincoli  andrebbe  annoverato  il  blocco  del
turn-over disposto dall'art. 1, comma 174, della  legge  n.  311  del
2004.
    E' vero - prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri - che
il comma 9 del medesimo art. 4 del d.l. n. 101 del 2013 consente alle
pubbliche amministrazioni,  fino  alla  conclusione  delle  procedure
concorsuali finalizzate alla stabilizzazione del personale  precario,
di prorogare i contratti a tempo determinato dei soggetti in possesso
di determinati requisiti, ma anche in tal caso la facolta' di proroga
e' subordinata a una serie di condizioni.
    Essa, infatti, e' in primo luogo strumentale  alle  procedure  di
stabilizzazione, con la conseguenza che potrebbe essere disposta solo
laddove tali procedure siano gia' state attivate.
    In secondo luogo, l'art.  4,  comma  9,  citato,  stabilisce  che
l'eventuale proroga debba avvenire nel rispetto dei  «limiti  massimi
della spesa annua per la stipula dei contratti  a  tempo  determinato
previsti dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010,  n.
78», ai sensi  del  quale  comma,  le  amministrazioni  pubbliche,  a
partire dall'anno 2011,  «possono  avvalersi  di  personale  a  tempo
determinato o con convenzioni ovvero con contratti di  collaborazione
coordinata e continuativa, nel limite del 50 per  cento  della  spesa
sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009».
    Tali limiti e condizioni sarebbero richiamati anche  dal  decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 6  marzo  2015  (Disciplina
delle procedure concorsuali riservate per l'assunzione  di  personale
precario del comparto sanita'), che, ai sensi dell'art. 4, comma  10,
del citato d.l. n. 101 del 2013, ha attuato, nel  settore  sanitario,
le disposizioni di cui al medesimo art. 4, commi 6, 7, 8 e 9.
    Conclusivamente, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma
che la legge regionale impugnata e' illegittima anche  per  contrasto
con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e
tutela della salute di cui all'art. 4, commi 6 e 9, del d.l.  n.  101
del 2013, e agli  artt.  2  e  4  del  d.P.C.m.  6  marzo  2015,  con
conseguente violazione, anche sotto questo  profilo,  dell'art.  117,
terzo comma, Cost.
    6.- La Regione Molise non si e' costituita in giudizio.
 
                       Considerato in diritto
 
    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri  ha  impugnato  la
legge  della  Regione  Molise  26  marzo  2015,  n.  3  (Disposizioni
straordinarie per la garanzia dei Livelli Essenziali di  Assistenza),
che consente,  al  fine  di  «garantire  la  migliore  programmazione
dell'utilizzo  delle   risorse   umane   e   professionali   operanti
all'interno del Sistema sanitario regionale» (art.  1),  la  proroga,
sino al 31 dicembre 2016 (art. 3), dei contratti di  lavoro  a  tempo
determinato,  degli  incarichi   di   collaborazione   coordinata   e
continuativa con gli enti  del  Sistema  sanitario  regionale  e  dei
contratti libero-professionali del personale infermieristico operante
presso gli istituti penitenziari del Molise (art. 2).
    Con  una  prima  censura  il  ricorrente  lamenta  che  la  legge
regionale  impugnata   violi   l'art.   117,   terzo   comma,   della
Costituzione,  perche'  si  pone  in  contrasto  con  il  divieto  di
turn-over previsto dall'art. 1, comma 174, della  legge  30  dicembre
2004, n. 311, recante «Disposizioni per la  formazione  del  bilancio
annuale  e  pluriennale  dello  Stato  (legge   finanziaria   2005)»,
espressione di un principio fondamentale in materia di  coordinamento
della finanza pubblica e di tutela della salute.
    Con una seconda e connessa censura il ricorrente lamenta  che  le
descritte  misure  legislative  regionali   interferiscano   con   le
attribuzioni  commissariali  in  materia   di   razionalizzazione   e
contenimento  della  spesa  del  personale  e  di  turn-over,   cosi'
violando, allo stesso tempo, l'art. 117, terzo  comma,  Cost.  -  con
riferimento ai parametri interposti di cui all'art. 2,  «commi  82  e
85», della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni  per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello  Stato  (legge
finanziaria 2010)», espressione di principi fondamentali  in  materia
di coordinamento della finanza pubblica e tutela  della  salute  -  e
l'art. 120, secondo comma, Cost.
    Con l'ultima censura il Presidente del Consiglio dei ministri  si
duole che la legge impugnata violi l'art. 117, terzo comma, Cost., in
riferimento a parametri interposti statali - art. 4, commi 6 e 9, del
decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101  (Disposizioni  urgenti  per  il
perseguimento  di  obiettivi  di  razionalizzazione  nelle  pubbliche
amministrazioni), convertito, con modificazioni, dall'art.  1,  comma
1, della legge 30 ottobre  2013,  n.  125;  art.  9,  comma  28,  del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure  urgenti  in  materia  di
stabilizzazione   finanziaria   e   di   competitivita'   economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della  legge  30
luglio 2010, n. 122; artt. 2 e  4  del  decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri  6  marzo  2015  (Disciplina  delle  procedure
concorsuali riservate per  l'assunzione  di  personale  precario  del
comparto  sanita');  anch'essi   indicati   come   recanti   principi
fondamentali in materia di coordinamento  della  finanza  pubblica  e
tutela della salute - che vieterebbero la  proroga  dei  contratti  a
tempo determinato al di fuori delle procedure di stabilizzazione  ivi
previste, e, in  ogni  caso,  la  assoggetterebbero  al  rispetto  di
determinati limiti e condizioni non ricorrenti nel caso di specie.
    2.- In via preliminare, va rilevata l'ammissibilita' del ricorso,
benche' abbia per oggetto l'intera legge regionale (sentenze  n.  160
del 2012, n. 141 del 2010, n. 201 del 2008, n. 238 e n. 22 del  2006,
n. 359 del 2003).
    Questa Corte,  infatti,  ha  piu'  volte  chiarito  che  «se  "e'
inammissibile l'impugnativa di una intera legge ove cio' comporti  la
genericita' delle censure che non consenta  la  individuazione  della
questione  oggetto  dello  scrutinio  di  costituzionalita'",   sono,
invece,   ammissibili   "le   impugnative   contro    intere    leggi
caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle  censure
(da ultimo, si vedano le sentenze n. 238 e n. 22 del 2006, n. 359 del
2003) (cosi', in particolare, sentenza n. 201 del  2008)"»  (sentenza
n. 141 del 2010).
    Quest'ultimo e' il caso di specie, poiche' la legge impugnata  e'
composta di soli tre articoli, il primo ed il terzo dei  quali  hanno
«funzioni  meramente  accessorie»  (sentenza  n.   201   del   2008),
occupandosi,   rispettivamente,    di    esternare    le    finalita'
dell'intervento regionale e di regolare la sua efficacia temporale.
    3.-   Sempre   in   via   preliminare   deve   essere    rilevata
l'utilizzabilita' dei documenti prodotti in giudizio  dall'Avvocatura
generale  dello  Stato  in  prossimita'  dell'udienza   pubblica   di
discussione:  l'assenza  di  preclusioni  al  loro  esame  si  ricava
implicitamente dagli ampi poteri istruttori di questa Corte, che,  ai
sensi dell'art. 12 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale, «dispone con ordinanza i  mezzi  di  prova  che
ritenga opportuni e stabilisce i tempi e i modi da osservarsi per  la
loro assunzione».
    4.- Nel merito, va esaminata, in via prioritaria, la  censura  di
violazione degli  artt.  117,  terzo  comma  -  in  riferimento  agli
invocati parametri interposti dei «commi 82 e 85» dell'art.  2  della
legge n. 191 del 2009, indicati come recanti principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica e tutela della salute
-, e 120, secondo comma Cost., perche' le norme impugnate  ostacolano
la piena attuazione del piano di rientro in  relazione  all'obiettivo
di razionalizzazione e contenimento della spesa del  personale  e  al
disposto divieto di turn-over, cosi' interferendo con il mandato  del
commissario ad acta.
    4.1.- L'evocazione a parametro  interposto  dei  commi  82  e  85
dell'art. 2 della legge n. 191 del 2009, quali norme che  pongono  il
divieto  di  interferire  con  il  piano  di  rientro  e  il  mandato
commissariale, e' errata.
    I  commi   invocati,   infatti,   rispettivamente,   regolano   i
presupposti per l'accesso delle Regioni  in  disavanzo  sanitario  ai
finanziamenti statali e rinviano ad altre disposizioni in materia  di
soggetti attuatori e di oneri e risorse della gestione commissariale.
    I parametri corretti, costantemente utilizzati  da  questa  Corte
per  dichiarare  l'illegittimita'  delle  leggi  regionali  che  tale
interferenza realizzano, sono, per  contro,  i  commi  80  e  95  del
medesimo art. 2 (sentenze n. 227 del 2015, n. 278 e n. 110 del  2014,
n. 79 del 2013 e n. 91 del 2012). Sono questi ultimi, infatti, e  non
i primi, a prevedere che «[g]li interventi individuati dal piano sono
vincolanti  per  la  regione,  che  e'  obbligata   a   rimuovere   i
provvedimenti, anche legislativi, e a  non  adottarne  di  nuovi  che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
    Tale erronea indicazione deve tuttavia essere considerata un mero
lapsus calami, inidoneo  a  incidere  sulla  corretta  individuazione
della  doglianza  e  sulla  conseguente   delimitazione   del   thema
decidendum, posto che il ricorrente,  da  un  lato,  ha  testualmente
citato proprio il riportato inciso normativo (contenuto in entrambi i
commi 80 e 95), che rende gli interventi  individuati  dal  piano  di
rientro vincolanti per le Regioni; e,  dall'altro,  ha  espressamente
invocato le decisioni di questa  Corte  che  si  riferiscono  a  tali
ultime disposizioni.
    4.2.- La censura e' fondata.
    Secondo  la  giurisprudenza  di  questa  Corte  «costituisce   un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quanto
stabilito dall'art. 2, commi 80 e 95, della legge n.  191  del  2009,
per cui sono vincolanti, per le Regioni che li abbiano  sottoscritti,
gli accordi previsti dall'art. 1, comma 180, della legge 30  dicembre
2004, n. 311, recante «"Disposizioni per la formazione  del  bilancio
annuale  e  pluriennale  dello  Stato  (legge  finanziaria   2005)"»,
finalizzati al contenimento della spesa sanitaria e  al  ripianamento
dei debiti (da ultimo, sentenza n. 227 del 2015)»  (sentenza  n.  266
del 2016).
    Si e'  anche  costantemente  affermato  che,  «[q]ualora  poi  si
verifichi  una  persistente  inerzia  della  Regione  rispetto   alle
attivita' richieste dai suddetti accordi e concordate con  lo  Stato,
l'art. 120, secondo comma,  Cost.  consente  l'esercizio  del  potere
sostitutivo  straordinario  del  Governo,  al  fine   di   assicurare
contemporaneamente l'unita' economica della Repubblica  e  i  livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto fondamentale alla
salute (art. 32 Cost.). A  tal  fine  il  Governo  puo'  nominare  un
commissario ad acta, le  cui  funzioni,  come  definite  nel  mandato
conferitogli e come specificate dai programmi operativi (ex  art.  2,
comma 88,  della  legge  n.  191  del  2009),  pur  avendo  carattere
amministrativo e non legislativo (sentenza n. 361 del  2010),  devono
restare, fino all'esaurimento dei compiti commissariali, al riparo da
ogni interferenza degli  organi  regionali  -  anche  qualora  questi
agissero per via legislativa -  pena  la  violazione  dell'art.  120,
secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 278 e n. 110 del 2014,
n. 228, n. 219, n. 180 e n. 28 del 2013  e  gia'  n.  78  del  2011).
L'illegittimita' costituzionale della legge regionale sussiste  anche
quando  l'interferenza  e'  meramente   potenziale   e,   dunque,   a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri  del
commissario incaricato di attuare il piano di  rientro  (sentenza  n.
110 del 2014)» (sentenza n. 227 del 2015).
    Nel  caso  di  specie  l'interferenza  e'  evidente,  poiche'  le
disposizioni impugnate consentono la proroga del  personale  precario
del Sistema sanitario regionale, mentre le delibere del Consiglio dei
ministri del 21 marzo 2013, del 20  gennaio  e  del  7  giugno  2012,
prodotte in giudizio dal ricorrente, attribuiscono al commissario, al
fine di attuare il  piano  di  rientro  dal  disavanzo  sanitario,  i
compiti di razionalizzazione e contenimento della spesa del personale
e di implementazione del divieto di turn-over.
    4.3.-  Va  pertanto  dichiarata  l'illegittimita'  costituzionale
della legge reg. Molise n. 3 del 2015,  per  violazione  degli  artt.
117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost.
    5.-  Restano  assorbite  le  ulteriori  censure   formulate   dal
ricorrente.
     
 
                          per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
 
    dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  della   legge   della
Regione Molise 26 marzo 2015, n. 3 (Disposizioni straordinarie per la
garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza).
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2016.
 
                                F.to:
                      Paolo GROSSI, Presidente
                    Giancarlo CORAGGIO, Redattore
                     Roberto MILANA, Cancelliere
 
    Depositata in Cancelleria il 19 gennaio 2017.
 
                   Il Direttore della Cancelleria
                        F.to: Roberto MILANA