08.12.03 free

 

SENTENZA N. 6544/2003

DEPOSITATA IN SEGRETERIA 23/10/2003

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n.9083/1997 proposto dal Ministero della sanità rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso la quale è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 ;
c o n t r o
xxxxxxxxx rappresentato e difeso xxxxxxxx, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Zanardelli, n. 20, presso lo studio dell'Avvocato Luigi Albisinni; e nei confronti di Alfonso Barbarisi, non costituito; per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli, sezione quinta, n.1857/ 97, adottata il 15 luglio 1997; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio di Giuseppe Ferraro; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta alla udienza pubblica del 13 maggio 2003 la relazione del Consigliere Giuseppe Barbagallo e uditi l'avv. M. Spagna e l'Avvocato dello Stato R. Guizzi; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il ricorso specificato in epigrafe, il Ministero della Sanità propone appello avverso la sentenza n. 1857/ 1997, resa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania- Napoli, sezione quinta, il 15 luglio 1997. Con tale sentenza, in accoglimento del ricorso proposto dal dottor Giuseppe Ferraro, al quale, con decreto ministeriale del 28 febbraio 1996, era stato conferito l'incarico di commissario straordinario dell'Istituto nazionale per lo studio e la cura dei tumori " Fondazione Giovanni Pascale ", Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), con sede in Napoli, sono stati annullati il decreto in data 9 gennaio 1997 , con il quale il Ministro della sanità aveva disposto la revoca dell'incarico di commissario straordinario conferito al ricorrente e contestualmente aveva nominato commissario straordinario il professor Alfonso Barbarisi , nonché il decreto in data 5 febbraio 1997, con il quale il Ministro della sanità, a seguito della ordinanza n. 62, in data 28 gennaio 1997, del Tribunale amministrativo regionale della Campania, aveva ribadito la revoca dell'incarico del ricorrente e la contestuale nomina all'incarico del professor Alfonso Barbarisi, integrando la motivazione del primo decreto.
Il giudice di primo grado, definito l'incarico di commissario straordinario quale munus pubblico, istituto che indica l'attribuzione del carattere di figura soggettiva ad una pubblica funzione e, conseguentemente, l'attribuzione di un insieme di situazioni giuridiche soggettive al soggetto titolare del munus, ha giudicato illegittimo il primo provvedimento di revoca in quanto fondato sul presupposto dell'esistenza di un rapporto fiduciario tra Ministro e commissario straordinario e sulla situazione di incompatibilità ambientale, determinata dall’ accentuarsi dello stato di conflittualità interna, anche con i sindacati; il tribunale ha ritenuto che l'incarico non fosse di natura fiduciaria, che, cioè tale incarico non potesse essere revocato ad nutum e che ad esso non fosse applicabile l'istituto della incompatibilità ambientale, poiché l'incarico non era fonte di un rapporto di pubblico impiego.
Il giudice di primo grado, in relazione al secondo provvedimento impugnato, ha ritenuto incongruo e contraddittorio che a base della revoca fosse stato posta unicamente la circostanza dell'aggravamento dello stato di conflittualità interna e, segnatamente, della conflittualità con la componente sindacale, senza alcuna verifica circa la correttezza dell'operato del commissario straordinario e senza tener conto dei risultati della sua gestione. Il primo giudice ha ritenuto in proposito che l'attività del commissario si sarebbe dovuta valutare sul piano della verifica delle capacità gestionali e dei risultati raggiunti, che l'organo straordinario, una volta costituito assume la stessa posizione degli organi ordinari e che le ipotesi di revoca del titolare dell'organo straordinario devono essere le stesse che concernono i titolari delle organi ordinari e, cioè, la impossibilità di funzionamento dell'organo o le gravi violazioni della legge.
L'Amministrazione appellante censura la sentenza impugnata, deducendo che fra il commissario straordinario e l'autorità che lo nomina vi è uno stretto rapporto di fiducia, che è condizione della nomina, come del mantenimento dell'incarico. Rileva, quindi, l'appellante che l'incarico di commissario straordinario va immediatamente revocato tutte le volte che fra l'autorità vigilante e il commissario straordinario venga meno il necessario rapporto di fiducia; che non è necessario, per la revoca, che vi sia stata incapacità da parte del commissario straordinario, in quanto è da escludere che nel giudizio in ordine al venir meno del rapporto fiduciario si debba tener conto dei risultati ottenuti durante la gestione commissariale; espone quindi la Amministrazione appellante che nel caso di specie di rapporto di fiducia era venuto meno poiché il dottor Ferraro era entrato in conflitto con tutte le componenti dell'istituto, il personale, le organizzazioni sindacali, il segretario generale, il collegio dei revisori dei conti, con gravi disagi per gli assistiti.
D I R I T T O

Le censure poste a base dell'appello sono infondate; pertanto il ricorso va respinto e la sentenza di primo grado confermata. Il primo provvedimento di revoca dell'incarico di commissario straordinario dell'Istituto "Fondazione Senatore Pascale" di Napoli nei confronti del dottor Giuseppe Ferraro, in data 9 gennaio 1997, è motivato con riferimento ad una "insanabile situazione di incompatibilità ambientale, causa di grave pregiudizio per la funzionalità dell'Ente" determinata dall’accentuarsi dello "stato di conflittualità interna anche sindacale".
Il secondo provvedimento di revoca, adottato il 5 febbraio 1997, a seguito dell'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale della Campania di sospensione cautelare del primo provvedimento di revoca, è motivato con il venir meno del rapporto fiduciario, determinato: 1) dalla "situazione di grave disordine interno all’Istituto, di cui sono la prova ben sette interrogazioni parlamentari, circa 56 esposti e denunce, le indizioni di scioperi in vari settori dell'Amministrazione"; 2) dalla "frattura creatasi tra il commissario straordinario e il segretario generale dell'Ente, ben evidenziata nei verbali n. 214 del 5 -6 luglio 1996 e n. 215 del 5- 6 settembre 1996 del Collegio dei revisori dei conti "; 3) dall'"atteggiamento di noncuranza tenuto dal Commissario verso le richieste di documentazione e di chiarimenti spesso formulate dai revisori dei conti".
In tale secondo provvedimento si prescinde dichiaratamente da valutazioni di legittimità dei comportamenti del Commissario straordinario, considerati, ai fini della revoca, ininfluenti.
Precisato che la gestione commissariale sarebbe, comunque, dovuta cessare, per legge il 30 giugno 1997 (articolo 7 comma 2 del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 169 successive modifiche), per quanto riguarda il primo provvedimento, il Collegio, pur ritenendo che il riferimento all'incompatibilità ambientale non abbia implicato l'applicazione dell'istituto del trasferimento per incompatibilità ambientale, ma abbia inteso sottolineare l'insostenibilità della situazione, giudica, tuttavia, insufficiente e non del tutto vera la motivazione fondata sul grave pregiudizio dell'Ente determinato dallo stato di grave conflittualità interna. Da un lato, infatti, si doveva indagare sulle cause di tale conflittualità, dall'altro non si poteva prescindere dai risultati ottenuti nei dieci mesi di attività dal commissario straordinario, che appaiono positivi in base alla relazione finale del gruppo di lavoro in data 29 novembre 1996 e alla nota del direttore sanitario in data 10 gennaio 1997.
Per quanto riguarda il secondo provvedimento, premesso che il Collegio ritiene che non vi siano disposizioni che indichino che il rapporto del commissario straordinario col ministro sia un rapporto di natura fiduciaria (la disposizione di cui all'articolo 2, comma 2, del decreto-legge 18 novembre 1996 n. 583 convertito nella legge 17 gennaio 1997 n. 4, richiamata anche nel secondo provvedimento di revoca, si limita a prevedere che "i membri del consiglio di amministrazione degli istituti con personalità giuridica di diritto pubblico, nonché i commissari straordinari in carica alla data del 15 novembre 1996 e quelli eventualmente nominati in loro sostituzione, sono prorogati fino all'insediamento del direttore generale e del nuovo consiglio di amministrazione e comunque non oltre il 30 giugno 1997"), valgono le stesse osservazioni effettuate in relazione al primo provvedimento.
Il riferimento alla "situazione di grave disordine interno dell'Istituto, di cui sono la prova ben sette interrogazioni parlamentari, i circa 56 esposte e denunce l'indizione di scioperi in vari settori della Amministrazione" situazione, che nel provvedimento è stata ritenuta "collegata a comportamenti del Commissario straordinario", non tiene conto della circostanza che tale situazione è stata determinata dalla sospensione del pagamento dell'indennità disposta dal commissario straordinario Ferraro nei confronti dei ricercatori laureati, secondo le conclusioni della ispezione condotta nel 1995 dall'Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello Stato del Ministero del tesoro (relazione del dottor Giorgio Di Dato) e secondo l'orientamento del Ministero della sanità (in senso conforme è la relazione del Collegio per i reati ministeriali in data 17 febbraio 1998 con la quale è stata richiesta l'autorizzazione a procedere a carico del Ministro interessato), nonché dai recuperi disposti dal Commissario straordinario aventi ad oggetto somme indebitamente percepite nel tempo passato da dipendenti dell'Istituto. Il Collegio ritiene in proposito che dovesse essere considerato, ai fini della revoca, se tali comportamenti, che avevano generato la situazione di conflittualità e che erano volti a far cessare lo Stato esistente, caratterizzato da alcune irregolarità amministrative, fossero o meno legittimi e fossero o meno dovuti.
Anche il riferimento, contenuto nel secondo provvedimento, alla frattura creatasi tra il commissario straordinario e il segretario generale dell'Ente, non tiene conto delle ragioni di tale frattura e della circostanza che lo stesso verbale n. 214 del Collegio dei revisori dei conti, richiamato nel provvedimento, indica che tale contrasto aveva prodotto la "ultimativa presa di posizione del Commissario" consistente nella delibera n. 429 del 3 giugno 1996 di trasferimento del segretario generale.
Il secondo provvedimento fonda la revoca anche sull'atteggiamento di noncuranza tenuto dal Commissario verso le richieste di documentazione e di chiarimenti spesso formulate dai revisori dei conti e fa in proposito riferimento al verbale n. 216 del 27 settembre 1996 del Collegio dei revisori dei conti. Nella delibera citata non vi sono riferimenti ad un tale atteggiamento da parte del Commissario, ma solo la segnalazione che alcuni atti deliberativi erano carenti di riferimenti circa la data delle fatture non pagate e che in alcuni casi non vi erano indicazioni sufficienti circa l'oggetto della fornitura dei servizi, che, infine, alcune risultanze contabili erano incomplete sotto l'aspetto giuridico.
In conclusione, il Collegio ritiene che anche la motivazione del secondo provvedimento di revoca sia, per alcuni aspetti, insufficiente, per alcuni aspetti, non esatta e giudica non condivisibile l'orientamento, a base del secondo provvedimento di revoca, di prescindere dalla legittimità di quei provvedimenti del Commissario, i quali, in definitiva, avevano determinato l’acuirsi di quella grave situazione di conflittualità già da tempo esistente, la quale aveva prodotto la nomina e le dimissioni volontarie di altri commissari straordinari.
Il criterio della soccombenza determina il pagamento delle spese per questo grado di giudizio, che si pongono a carico della Amministrazione appellante in favore del dottor Ferraro, appellato costituito, e che si liquidano come da dispositivo; vanno compensate le spese nei confronti dell'originario contro interessato, il quale non ha proposto appello.
P. Q. M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Condanna il Ministero della sanità al pagamento delle spese per questo grado di giudizio in favore del dottor Giuseppe Ferraro, spese che liquida complessivamente in euro 3000 ( tremila); compensa le spese tra le restanti parti.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 13 maggio 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta – riunito in camera di consiglio, nella sede di Palazzo Spada, con l’intervento dei seguenti magistrati: Gaetano Trotta Presidente Giuseppe Barbagallo Consigliere est. Aldo Scola Consigliere Vito Poli Consigliere Bruno Mollica Consigliere