19.07.2005 free

 

§- La disciplina delle Commissioni mediche è contenuta nella l. 295/90 e nel Dm 387/1991, “in forza dei quali gli accertamenti sanitari per l’invalidità sono effettuati dalle USL per mezzo di commissioni mediche composte da medici dipendenti e convenzionati della USl territorialmente competente. E le modalità della nomina sono rimesse alle leggi regionali.”
Le funzioni svolte da dette commissioni rientrano nelle competenze riconosciute in via generale alle ASL (v. art. 14, comma 3°, lett. q, l. 833/78) ; devono qualificarsi quali organi tecnici delle ASL per i quali non è possibile configurare un rapporto di dipendenza diretta dalla Regione o dallo Stato. “La funzione che svolgono è infatti tipicamente sanitaria e coincidente con la funzione certificativi tipica del SSN”.
Ne consegue che la loro organizzazione e il loro funzionamento sono disciplinati, ai sensi dell’art. 3 co 1 bis d lgs 502/92, con atto aziendale nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali.(www.dirittosanitario.net)



sentenza 677/05

Depositata in Segreteria il 21 aprile 2005

REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE per la Calabria Catanzaro
I^ SEZIONE
Alla presenza dei Signori: Dott Cesare Mastrocola Presidente Dott. Marco Morgantini Giudice Dott.ssa Anna Maria Verlengia Giudice Est ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Sul ricorso n. 1043/2004 proposto da Sig. ..., rappresentato e difeso da: Avv. Anselmo Torchia con domicilio eletto in Catanzaro, Via Crispi n. 37, presso lo studio legale del difensore contro
Azienda Sanitaria Locale n. 7 di Catanzaro,in persona del Direttore Generale, legale rappresentante p.t, rappresentato e difeso dall’Avv. Lorenzo Carnevale e Avv. Luciana Condemi con domicilio eletto in Catanzaro, presso l’Ufficio Legale ASL n. 7 in Catanzaro,Via V. Cortese , costituitasi in giudizio;
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, della deliberazione n. 2441/DG del 4/8/2004 della ASL n. 7 di Catanzaro avente ad oggetto: “Attuazione Legge Regionale 19 marzo 2004 n. 11 (Piano Regionale per la Salute 2004/2006). Adeguamento alle prescrizioni previste dall’obiettivo 1.9 – Medicina Legale”, nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale e, con motivi aggiunti, per l’annullamento, previa sospensione della deliberazione n. 2755/DG del 15 settembre 2004, di recepimento della proposta del Dirigente dell’Unità Operativa di Medicina Legale di riorganizzazione delle Commissioni legge 295/90 e legge 104/92. Visti gli atti e documenti presentati col ricorso; Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente, poi rinviata al merito; Visti i motivi aggiunti al ricorso; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi altresì i difensori come da verbale di udienza; Designato relatore per l’udienza del 25/2/2005, la dott.ssa Anna Maria Verlengia; Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Con la delibera n. 2441/DG del 4 agosto 2004, l’ASL n. 7 di Catanzaro, in dichiarata attuazione della Legge regionale n. 11 del 2004 e per l’adeguamento alle prescrizioni previste dall’obiettivo 1.9 riguardante la Medicina Legale, trasferiva all’Unità Operativa di Medicina Legale tutte le specifiche competenze elencate nella legge di piano n. 11/2004 e nella legge regionale n. 53/1990, dando incarico al Direttore dell’Unità Operativa di Medicina Legale di predisporre una proposta di riorganizzazione delle Commissioni previste dalla citata l. 53/90 e dalla l. 295/90 ( per le invalidità civili).
Il ricorrente impugnava con il ricorso in epigrafe la predetta delibera deducendo, con un unico articolato motivo, i seguenti vizi: violazione degli artt. 3,7 e 10 l. 241/90 eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, omessa istruttoria, motivazione perplessa e/o apparente; violazione della l. 295/90, del D. Lgs 502/92, della legge regionale 8/94 e n. 11/2004; violazione ed erronea applicazione dei principi in materia di autotutela. In particolare, il ricorrente si ritiene leso da tale provvedimento in quanto lo stesso lo avrebbe privato delle sue funzioni di Coordinatore delle Commissioni per l’invalidità civile, in conseguenza della sopra menzionata riorganizzazione. Il dr. S., infatti, in forza di delibera 1393/DG del 29 aprile 2002, era stato incaricato della Presidenza della prima commissione e, di conseguenza, in base al vigente regolamento delle commissioni, a lui competeva il Coordinamento delle suddette Commissioni
Nel censurare la gravata delibera, il ricorrente sostiene, in particolare, che: la ASL non avrebbe potuto, in attuazione di una legge regionale, incidere sulla organizzazione delle Commissioni, in quanto queste ultime sarebbero regolate da fonte statale sovraordinata, la legge 395/90; che le Commissioni costituiscono apparati del Ministero dell’Economia, estranee alla struttura dell’Azienda sanitaria, pertanto escluse dal potere organizzatorio dell’Azienda.
Con memoria di costituzione l’Asl, oltre a controdedurre nel merito, eccepisce il difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia attenga al conferimento di incarico dirigenziale e comunque a materia ora devoluta ai sensi dell’art. 63 d lgs 80/98 al giudice ordinario, nonché il difetto di interesse del ricorrente. Nel merito puntualizza che le funzioni di coordinatore delle Commissioni, risultante dalla delibera del 29/4/02, non erano state attribuite nominativamente al Dr. S., ma discendevano dal fatto che lo stesso era il Presidente della Prima Commissione e che la durata in carica delle Commissioni era prevista in due anni. Pertanto la delega delle suddette funzioni era già scaduta al momento in cui è stata approvata la delibera ora impugnata.
L’11 ottobre 2004 il ricorrente depositava motivi aggiunti per l’annullamento della sopravvenuta delibera n. 2755/DG del 15 settembre 2004 con la quale l’ASL recepiva la proposta (sollecitata con la prima delle gravate delibere) del Direttore dell’U.O. di Medicina Legale per la riorganizzazione delle Commissioni di cui alla l. 295/90. Nell’impugnare il suddetto atto consequenziale il ricorrente ribadiva tutte le censure già contenute nel ricorso principale nonché quelle di eccesso di potere per sviamento , di incompetenza e di violazione dell’art. 117 Cost. La resistente depositava memoria aggiunta il 20 ottobre 2004 con la quale insisteva, tra le altre questioni, sul difetto di interesse al ricorso del Dr. S., data la sua incardinazione nell’Unità Operativa del Dipartimento di Prevenzione, U.O. diversa da quella coinvolta dal provvedimento organizzatorio, e ciò in forza del contratto individuale da questi stipulato in data 10 luglio 2003, in data cioè anteriore alle gravate delibere. Alla Camera di Consiglio del 21/10/04 questo Tribunale pronunciava Ordinanza istruttoria con la quale disponeva gli incombenti necessari per acclarare la posizione del ricorrente nell’ambito delle Commissioni Mediche al fine di stabilire la sussistenza in concreto dell’interesse a ricorrere.
Gli atti richiesti venivano depositati dal difensore della resistente il 17 novembre 2004. Nella relazione allegata a firma del Direttore Generale, del Direttore Sanitario e del Direttore Amministrativo si legge: - “non è mai stata istituita alcuna “Unità Operativa invalidi civili”; - per ciascun dirigente dell’azienda il contratto individuale reca l’Unità Operativa di assegnazione e le relative funzioni; - il dott. Savastano è stato in base a detto contratto assegnato all’Unità Operativa del Dipartimento di Prevenzione e non a quello di Medicina Legale; - l’appartenenza alle Commissioni non costituisce per nessun dirigente medico incarico esclusivo; - l’incarico di Presidente della Prima Commissione, da cui discendeva quello di Coordinatore di tutte le commissioni, era precedente al contratto da lui stesso sottoscritto e nel quale la funzione di Coordinatore non è richiamata. In accoglimento di istanza di anticipazione d’udienza del ricorrente, la nuova Camera di Consiglio per la decisione della misura cautelare veniva fissata al 25/11/2004 ed in tale sede rinviata al merito.
All’udienza del 25 febbraio ’05 il ricorso veniva trattenuto in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente occorre esaminare la questione di giurisdizione, sollevata dalla difesa della ASL. L’eccezione è infondata. La controversia in esame è infatti riconducibile alla giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti impugnati sono atti di natura pacificamente organizzatoria, e costituiscono esercizio di potere discrezionale, rispetto ai quali la posizione dei soggetti coinvolti non può qualificarsi che come interesse legittimo, in quanto i relativi procedimenti non hanno luogo su di un piano paritetico, e, come tale, tutelabile avanti al giudice amministrativo. (Cfr tra le altre Tar Campania Sez. V 13 giugno 2002 , n. 3448 e a Cass SU ivi citate nonché ancor più di recente Tar Toscana Sez. I n. 150/2005). Il richiamo all’art. 63, 1° co, D. Lgs 165/2001, che attribuisce al giudice ordinario la competenza sulle controversie relative al conferimento o alla revoca di incarichi dirigenziali, non appare, a questo collegio, applicabile al caso di specie, ove gli unici atti impugnati sono delibere che hanno ad oggetto le modalità di funzionamento e la individuazione dei componenti delle Commissioni per l’accertamento delle invalidità civili tra medici in servizio già titolari di incarichi e sulla base di dichiarazioni di disponibilità degli stessi.
L’eccezione va pertanto respinta.
In ordine poi al difetto di interesse al ricorso, anche tale eccezione è infondata. Non può infatti dubitarsi che il venir meno dell’incarico di cui si duole l’attuale ricorrente discenda proprio dalle gravate delibere con le quali l’Asl ha proceduto a riorganizzare le Commissioni per l’invalidità civile. Risulta agli atti, e non è contestato dalla resistente, che il Dr. S., quale Presidente della Prima Commissione, ha svolto le funzioni di Coordinatore delle Commissioni ex l. 295/90 fino a tale nuovo assetto, come risulta, da ultimo nella nota n. 29888 del 3/8/04, a firma del Direttore Sanitario, allegata al ricorso. I provvedimenti gravati hanno quindi inciso sul contenuto degli incarichi affidati al ricorrente ovvero su di una situazione soggettiva differenziata e qualificata dello stesso (Cfr. Tar Catanzro 1142/2000, Tar Lazio Pirma Ter 250/93).
In ordine, poi, alla immediatezza del vantaggio conseguibile per effetto di una pronuncia favorevole, la giurisprudenza, da cui questo Collegio non ha ragione di discostarsi, ha ritenuto sussistere l’interesse a ricorrere “non solo quando dall’annullamento dell’atto derivi un vantaggio diretto ed immediato, ma anche nel caso in cui il vantaggio sia successivo ed eventuale, sicché il richiesto annullamento sia strumentale ad una ulteriore attività dell’Amministrazione dalla quale il ricorrente possa ottenere risultato positivo” (CdS IV, 4/2/04 n. 398 nonché tra le tate CdS Sez IV, 1671/99, 2924/2000, sez. V 4680/2001) In conclusione l’eccezione di difetto di interesse va respinta. Passando al merito, il Collegio ritiene il ricorso infondato. Il ricorrente denuncia la violazione della l. 295/90, del d lgs 502/92, nonché delle leggi regionali 8/94 e 11/2004, muovendo dal presupposto che non rientri nella competenza della ASL la riorganizzazione delle Commissioni per l’accertamento delle invalidità civili, ostandovi il disposto dell’art. 1 , l. 295/90 e dell’art. 3, comma 1bis D Lgs 502/92. Tale assunto non può condividersi. Come puntualmente chiarito dal Consiglio di Stato in un recente parere (CDS Sez Prima n. 765/2002), l’attuale disciplina delle suddette Commissioni è contenuta nella l. 295/90 e nel Dm 387/1991, “in forza dei quali gli accertamenti sanitari per l’invalidità sono effettuati dalle USL per mezzo di commissioni mediche composte da medici dipendenti e convenzionati della USl territorialmente competente. E le modalità della nomina sono rimesse alle leggi regionali.”
Rifacendosi a precedente pronuncia della Corte Costituzionale, il Consiglio di Stato, nel citato parere, precisa che le funzioni svolte da dette commissioni rientrano nelle competenze riconosciute in via generale alle ASL (v. art. 14, comma 3°, lett. q, l. 833/78). Alla luce della citata normativa le Commissioni devono qualificarsi quali organi tecnici delle ASL per i quali non è possibile configurare un rapporto di dipendenza diretta dalla Regione o dallo Stato. “La funzione che svolgono è infatti tipicamente sanitaria e coincidente con la funzione certificativi tipica del SSN” Ne consegue che la loro organizzazione e il loro funzionamento sono disciplinati, ai sensi dell’art. 3 co 1 bis d lgs 502/92, con atto aziendale nel rispetto dei principi e criteri previsti da disposizioni regionali, quale è appunto, nel caso di specie, la legge 53/90 e gli altri atti normativi regionali in materia.
E’ evidente allora che le delibere impugnate, con le quali l’ASL n. 7 riorganizza le Commissioni, in attuazione della legge 53/90, la quale prevede le funzioni dell’Unità Operativa Medicina Legale, ed in attuazione del Piano Regionale per la Salute 2004/2006, costituiscono legittimo esercizio del suo potere di organizzazione dei propri servizi non risultando, da nessuno degli atti normativi menzionati, la dedotta preclusione nei riguardi delle Commissioni in discorso. E anche laddove nessuna norma regionale imponesse esattamente il tipo di organizzazione prescelto, questo è solo sintomatico della sussistenza di un ambito di discrezionalità riconosciuto e necessario, laddove si tratta di scegliere la soluzione più efficace e opportuna , in ragione di fattori variabili quali sono le risorse disponibili o il bacino d’utenza di un servizio. In verità è proprio l’art. 1 L. R. 53/90 a suggerire che l’attività delle Commissioni in discorso sia coordinata e svolta attraverso l’Unità Operativa di Medicina Legale laddove all’art. 1 si legge: “Le funzioni in materia di Medicina Legale, previste dall’art. 14 terzo comma lett. q, l. 833/78, vengono svolte attraverso l’Unità Operativa di Medicina Legale” . Di contro, l’art. 1 della l. 295/90, che non contiene alcuna indicazione ostativa o preclusiva rispetto all’opzione organizzativa prescelta dalla ASL n. 7, riguarda esclusivamente la composizione interna delle commissioni e la procedura per il riconoscimento delle invalidità, queste sì di competenza statale.
Ma per quanto riguarda la composizione interna questa risulta rispettata, in quanto conforme alla previsione dell’art. 1, co 2° l 295/90 (un medico specialista in medicina legale che svolge le funzioni di Presidente, due medici di cui uno scelto prioritariamente tra gli specialisti in medicina dl lavoro), mentre in relazione alla procedura per il riconoscimento delle invalidità, la stessa non è toccata dalle delibere aziendali. In conclusione la Asl ha deliberato nell’ambito del suo potere organizzatorio e in una direzione, ove non già prefigurata nella normativa regionale, sicuramente conforme ai principi e criteri dettati dalla normativa statale e regionale, come previsto dal’art. 3, co1°bis DLgs 502/92. A nulla rileva l’assenza di un “obbligo” di adottare una specifica modalità organizzativa, risultando sufficiente, ai fini della legittimità degli impugnati provvedimenti, la compatibilità e l’osservanza dei criteri e delle direttive regionali.
Né si riscontra violazione dell’art. 1 l. 295/90 il cui disposto impone esclusivamente di scegliere i componenti delle Commissioni tra i medici dipendenti o convezionati con l’ASL territorialmente competente. Ed anche questa prescrizione risulta osservata. Le dedotte censure vanno quindi respinte.
Passando quindi all’esame della violazione dell’art. 7 l. 241/90, il Collegio ritiene anche tale vizio insussistente. Il ricorrente si duole della mancata comunicazione di avvio del procedimento che gli avrebbe impedito di “eventualmente proporsi, come hanno fatto altri medici della Medicina Legale…ai compiti da svolgere nelle Commissioni”. Tale assunto non trova conforto negli atti di causa. Già con l’acquisizione della prima delle impugnate delibere allegate al ricorso a cura della parte, il Dr. Savastano risulta essere informato dell’intenzione dell’ASL di dare un nuovo assetto organizzativo alle commissioni di cui faceva parte. Più puntualmente, al quart’ultimo capoverso della deliberazione n. 2441/DG del 4/8/2004 si prevede la possibilità, per gli interessati di indirizzare istanze all’U.O. di Medicina Legale, al fine più che evidente di prestare il proprio consenso all’inserimento in dette Commissioni.
Nulla quindi impediva al Dr. S. di proporsi quale componente né, deve ritenersi, di partecipare al procedimento facendo valere le proprie ragioni ben prima della seconda delibera impugnata con la quale l’ASL definiva l’assetto organizzativo preannunciato con la delibera del 4 agosto 2004. Conformemente ad un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, del Consiglio di Stato e dei Tribunali Amministrativi (v. tra le tante CdS Sez. V 2823/2001 e Tar Lazio Roma Prima Sez 2657/2002, Terza Ter 627/99), il Collegio ritiene che le norme in materia di partecipazione al procedimento non vadano applicate con doveroso formalismo, ma come intese ad assicurare nella sostanza la conoscenza di un procedimento, dovendosi ritenere pertanto superflua la comunicazione quando l’interessato sia venuto comunque a conoscenza tempestivamente delle vicende che lo riguardano. Anche tale censura va quindi respinta.
In ordine poi alla violazione dei principi in materia di autotutela, le censure dedotte non appaiono fondate. Pur ammettendo la qualificazione quale revoca, anziché come mancata proroga, degli atti deliberativi n. 3607 del 30/12/99 e 1393 del 29/4/2002, da parte della prima delle gravate delibere del 2004, essa risulta sufficientemente motivata in relazione al dichiarato perseguimento della attuazione della legge regionale n. 11/2004 ed in particolare delle prescrizioni di cui all’obiettivo n. 1.9 nonché in relazione al perseguimento di economie gestionali.
Il contenuto dell’onere motivazionale in sede di autotutela va infatti rapportato a diversi fattori fra i quali non è senza rilievo la circostanza che, nel caso di specie, si trattava di procedere alla nomina di Commissioni la cui durata, prevista dalla deliberazione dell’aprile 2002 in due anni, era già scaduta, e rispetto alla cui proroga non poteva riconoscersi alcuna consolidata posizione giuridica (Cfr Cds Sez VI 1417/2003), essendo intervenute proprio quelle esigenze di riorganizzazione in attuazione di direttive regionali cui l’ASL aveva il dovere di conformarsi e che risultano preannunciate in vari atti precedenti alle gravate delibere (v. Regolamento delle Commissioni, nota del 19 luglio 2004 prot. N. 2745 e finanche nella nota prot. 2988 del 3 agosto 2004, tutte allegate al ricorso). Per quanto concerne poi lo specifico incarico di Coordinatore delle Commissioni, al cui rinnovo espressamente ambisce il ricorrente, deve rilevarsi che lo stesso, oltre a costituire incarico per delega del Direttore Sanitario, era connesso ad una “impostazione da ritenersi provvisoria fino a nuove diverse determinazioni…in ordine al futuro assetto organizzativo delle Commissioni”, fin dal regolamento approvato con la deliberazione dell’Aprile 2002.
Con riferimento, infine, alla nomina dei nuovi componenti delle Commissioni - così come proposta dal Direttore dell’Unità Operativa di Medicina Legale e conformemente alle prescrizioni date con la deliberazione dirigenziale dell’agosto 2004 - non vi è dubbio che essa è da attribuirsi a pieno titolo al Dirigente Generale della ASL che, con deliberazione 2755/DG del 15/09/2004, recepisce espressamente la suddetta proposta,allegandola altresì alla delibera, nell’ambito dei poteri ad esso riconosciuti dall’art. 3, co 1bis e 1quater dlgs 502/92. Nel concludere per l’infondatezza delle doglianze esposte dalla parte ricorrente, sia con l’atto introduttivo che con i motivi aggiunti, il Collegio pronuncia la reiezione del ricorso in epigrafe, con integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio, sussistendone giusti motivi;
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione I^, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministratva.
Così deciso in Catanzaro, il 25 febbraio 2005, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, con l’intervento dei signori:
Dott. Cesare Mastrocola- Presidente Dott. Marco Morgantini – Giudice Dott. Anna Maria Verlengia - Giudice, rel. Estensore Presidente Anna Maria Verlengia Cesare Mastrocola