09/12/2021 free

Spetta alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione sulla controversia relativa al mancato rinnovo del contratto di lavoro autonomo stipulato dall'INPS all'esito di selezione pubblica con i medici incaricati delle procedure di valutazione per la concessione dell'invalidità civile, atteso che il rapporto di lavoro instaurato è di natura parasubordinata, e pertanto privatistica, e che la procedura selettiva ha caratteristiche negoziali e non di pubblico concorso. ( dott. Jacopo Grassini - www.dirittosanitario.net )

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Cass. civ. Sez. Unite, Ord., (ud. 14-09-2021) 13-10-2021, n. 27889
 
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RAIMONDI Guido - Primo Presidente f.f. -

Dott. MANNA Felice - Presidente di Sez. -

Dott. MANZON Enrico - Consigliere -

Dott. SCARANO Luigi Alessandro - Consigliere -

Dott. GIUSTI Alberto - Consigliere -

Dott. CARRATO Aldo - Consigliere -

Dott. MARULLI Marco - Consigliere -

Dott. SCRIMA Antonietta - Consigliere -

Dott. TRICOMI Irene - rel. Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso R.g. n. 403/2021 per regolamento di giurisdizione proposto d'ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO con ordinanza n. 10349/2020, depositata il 12/10/2020 nella causa tra:

D.P.;

- ricorrente non costituito in questa fase -

contro

I.N.P.S.;

- resistente non costituito in questa fase -

e contro

C.F., CU.Eu., D.L.F., D.S.A.;

- intimati -

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 14/09/2021 dal Consigliere Dott. IRENE TRICOMI;

lette le conclusioni scritte del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. SANLORENZO Rita, che ha concluso per l'affermazione della giurisdizione del Giudice ordinario.

Svolgimento del processo
1. Il TAR Lazio, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 11, comma 3, ha sollevato d'ufficio conflitto negativo di giurisdizione.

2. Premette il TAR che D.P. aveva riproposto dinanzi al giudice amministrativo, nei confronti dell'INPS, nonchè dell'INPS - Direzione di coordinamento metropolitano di Roma, di D.L.F., di C.F., di Cu.Eu. e di D.S.A., a seguito del diniego di giurisdizione da parte del Tribunale di Roma, il giudizio con cui aveva esposto quanto segue.

Il D. avere stipulato con l'INPS un contratto di lavoro autonomo, per lo svolgimento di prestazioni libero professionali in seno alle Commissioni medico-legali costituite presso l'Istituto, a seguito di selezione pubblica per il reclutamento di un contingente complessivo di 1404 medici.

Alla scadenza del contratto il rapporto di lavoro non veniva rinnovato a causa di alcuni comportamenti negligenti che il lavoratore avrebbe tenuto in occasione delle riunioni delle Commissioni medico-legali, e tale mancato rinnovo era stato impugnato dallo stesso.

3. Il Tribunale di Roma, con sentenza in data 24 giugno 2020, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore della giurisdizione amministrativa, in quanto l'avviso di selezione pubblica cui conseguiva la stipula del contratto non rinnovato costituiva una procedura concorsuale pubblica con comparazione, graduatoria e punteggio, e il lavoratore avrebbe contestato una clausola, quella sui due eventuali rinnovi annuali del contratto originario, che costituiva frutto di scelte discrezionali di carattere autoritativo.

4. Il TAR nel sollevare il conflitto negativo di giurisdizione ha dedotto che la giurisprudenza richiamata dal Tribunale di Roma (Cass., SU, n. 14233 del 2018, n. 13531 del 2016, n. 10404 del 2013, n. 26272 del 2016, n. 24878 del 2017) non era conferente.

Nella specie, infatti, il ricorrente non aveva contestato la clausola che prevedeva la possibilità di rinnovare il contratto, ma la cattiva applicazione della stessa da parte dell'INPS, nell'ambito della fase del rapporto di lavoro in atto a seguito della stipula del contratto di lavoro, di natura privatistica e soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, non venendo in rilievo la fase pubblicistica antecedete alla stipula del contratto.

5. La Procura Generale ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario.

Motivi della decisione
1. Deve ribadirsi il principio, reiteratamente affermato da queste Sezioni Unite, secondo cui la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, che va identificato non tanto in funzione della pronuncia che in concreto si chiede al giudice, quanto, piuttosto, della causa petendi, cioè "della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati" (tra le molte, Cass., n. 618 del 2021, Cass., S.U., n. 26500 del 2020, n. 6040 del 2019, n. 33212 del 2018, n. 29081 del 2018, n. 11711 del 2016, n. 21677 del 2013, n. 15323 del 2010).

2. Nella specie, il ricorrente originario si duole del mancato rinnovo del contratto, stipulato dall'INPS all'esito dell'avviso di selezione pubblica - per il reclutamento di un contingente complessivo di 1404 medici, cui conferire incarichi individuali con contratto di lavoro autonomo per lo svolgimento di prestazioni libero professionali per l'espletamento di adempimenti medico-legali - al quale aveva partecipato collocandosi in posizione utile nella graduatoria.

3. La questione di giurisdizione sulla controversia relativa al mancato rinnovo del contratto implica, ancor prima dell'esame della questione di giurisdizione, l'esame della procedura di selezione in esito alla quale veniva concluso il contratto, atteso che è sul carattere pubblicistico o meno di quest'ultima rispetto alla successiva fase negoziale che si contrappongono gli assunti del giudice ordinario e del giudice amministrativo.

3.1. Il Tribunale ha denegato la propria giurisdizione in favore di quella amministrativa in quanto, in sede di rinnovo, sul punto dovrebbe trovare applicazione il bando che regola una procedura pubblicistica; il TAR, ferma restando la natura pubblicistica della la selezione, ritiene che il rinnovo rientri nella fase negoziale del rapporto.

4. Va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, in conformità alle conclusione della Procura Generale.

5. Occorre premettere che ai sensi del D.L. n. 98 del 2011, art. 18, comma 22, conv. con mod., dalla L. n. 111 del 2011:

"Ai fini della razionalizzazione e dell'unificazione del procedimento relativo al riconoscimento dell'invalidità civile, della cecità civile, della sordità, dell'handicap e della disabilità, le regioni, anche in deroga alla normativa vigente, possono affidare all'Istituto nazionale della previdenza sociale, attraverso la stipula di specifiche convenzioni, le funzioni relative all'accertamento dei requisiti sanitari".

6. Nella specie, l'avviso pubblico per la selezione di 1404 medici prioritariamente specialisti in medicina legale e/o in altre branche di interesse istituzionale per l'assolvimento dei compiti istituzionali e per le attività in Convenzione con le Regioni in attuazione del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, art. 18, comma 22, convertito con modificazioni dalla L. 15 luglio 2011, n. 111, indicava i criteri di valutazione e le modalità di attribuzione dei punteggi da applicare in relazione alla posizione di ciascun aspirante, senza prevedere una valutazione comparativa.

7. L'art. 2 dell'avviso di selezione prevedeva che le graduatorie formate su base regionale/di Coordinamento metropolitano/di Coordinamento generale medico-legale avrebbero avuto validità triennale, con decorrenza dal 1 giugno 2019 e fino al 31 maggio 2022.

Nell'ambito del predetto periodo ai candidati posti in posizione utile in graduatoria sulla base del punteggio conseguito, erano conferiti incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, per una durata non superiore ad un anno. I medesimi incarichi potevano essere rinnovati, anche più volte, per un periodo massimo di dodici mesi, dai Direttori Regionali o dai Direttori di Coordinamento metropolitano competenti, ovvero dal Direttore Centrale Risorse Umane previa verifica dei presupposti di carattere tecnico-professionale funzionali al rinnovo del contratto stesso, alle medesime condizioni economiche e temporali e comunque non oltre il 31 maggio 2022.

8. Trovano applicazione nella specie i principi già affermati da questa Corte con riguardo ai medici convenzionati delle ASL. 9. La costante giurisprudenza di legittimità, ha affermato che il rapporto dei medici, che svolgono attività in regime di convenzione con le aziende sanitarie, configura un rapporto privatistico di lavoro autonomo-professionale con i connotati della cosiddetta parasubordinazione (cfr., Cass., S.U., n. 20344 del 2005, Cass., n. 31502 del 2018, n. 6294 del 2020, n. 10360 del 2021).

Sul conferimento degli incarichi in convenzione in ragione delle graduatorie si sono già pronunciate queste Sezioni Unite con l'ordinanza n. 21599 del 2018, con la quale si è affermato che non integra una procedura concorsuale l'inserimento in apposita graduatoria di tutti coloro che siano in possesso di determinati requisiti normativamente predeterminati, preordinata al conferimento di posti lavoro che si renderanno disponibili, anche se a tali fini debbano essere effettuate verifiche sulla sussistenza di requisiti soggettivi (che - ove in concreto presenti - danno diritto in via prioritaria all'assunzione), non configurandosi, in tali ipotesi, una comparazione tra "aspiranti" all'assunzione basata su una valutazione incentrata sulla discrezionalità non solo tecnica ma anche amministrativa, volta a risolvere, con la nomina dei "vincitori", la relativa competizione.

A tal fine occorre premettere che il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 63, attribuisce alla giurisdizione ordinaria le controversie inerenti al "diritto all'assunzione" (comma 1), e riserva alla giurisdizione amministrativa la cognizione delle controversie relative alle "procedure concorsuali di assunzione" (comma 4); tale regola costituisce il riflesso del dato sostanziale per il quale la pretesa alla stipulazione di un contratto di lavoro pubblico si colloca nell'area dei diritti soggettivi e delle obbligazioni che l'Amministrazione assume con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro (art. 4, D.Lgs. cit.), mentre la contestazione inerente ad un procedimento concorsuale di assunzione ha ad oggetto l'esercizio del potere pubblico attribuito all'amministrazione di individuare il soggetto ammesso alla stipula del contratto (Cass., S.U., n. 16452 del 2020, n. 29915 del 2017). I limiti e la portata della riserva alla giurisdizione amministrativa, che ha valore di eccezione rispetto alla regola del comma 1 della medesima disposizione, che predica in generale la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie aventi ad oggetto il lavoro pubblico privatizzato, impongono che il termine "assunzione" sia inteso estensivamente, rimanendovi comprese anche le procedure di cui sono destinatari soggetti già dipendenti di pubbliche amministrazioni ogni qual volta esse siano dirette a realizzare un effetto di novazione del precedente rapporto di lavoro con l'attribuzione di un inquadramento superiore e qualitativamente diverso dal precedente (Cass., S.U., n. 13531 del 2016).

Per converso, il termine "concorsuale" deve essere interpretato in senso restrittivo, nel senso che la procedura concorsuale si identifica esclusivamente in quella caratterizzata dall'emanazione di un bando, dalla valutazione comparativa dei candidati e dalla compilazione finale di una graduatoria di merito, la cui approvazione, individuando i "vincitori", rappresenta l'atto terminale del procedimento preordinato alla selezione dei soggetti idonei.

10. Si è cosi affermato, come ricorda l'ordinanza di questa Corte n. 21599 del 2018, che sono concorsuali sia le procedure connotate dall'espletamento di prove, ma comunque libere nella modalità, purchè la procedura concreti una selezione tra diversi, sia i concorsi per soli titoli.

Non danno invece luogo a procedure concorsuali le assunzioni in esito a procedimenti di diverso tipo: assunzioni dirette, procedure di mera verifica di idoneità dei soggetti da assumere, in quanto titolari di riserva o iscritti in apposita lista, giacchè il possesso dei requisiti e l'idoneità si valutano in termini assoluti, senza dar luogo ad una graduatoria di merito.

11. Nel caso in esame, l'avviso di selezione pubblica prevede per il conferimento degli incarichi i seguenti passaggi: la presentazione da parte dei medici aspiranti all'incarico di apposita domanda entro e non oltre il 2 maggio 2019; la formazione di graduatorie su base regionale/di Coordinamento metropolitano/di Coordinamento generale medico-legale per titoli (di studio, di servizio e professionali, prodotti dai candidati), con validità triennale, secondo i criteri e i punteggi indicati nell'avviso che sono attribuiti dalla Commissione esaminatrice che redige la graduatoria.

Tale scansione evidenzia che si è in presenza di una fattispecie negoziale complessa, nell'ambito di una procedura demandata all'autonomia delle parti, che esula dagli schemi tipici del pubblico concorso per l'assunzione di pubblici dipendenti: non è infatti prevista la nomina di una commissione giudicatrice, non è adottata una procedura selettiva comparativa, non vi è un giudizio di idoneità finale dei candidati.

Di talchè, una volta costituito il rapporto di lavoro, e dunque nella fase della gestione dello stesso, la pacifica devoluzione della controversia al giudice ordinario non incontra deroghe attesa la natura negoziale della stessa procedura di selezione come disciplinata dal bando anche per quanto attiene al rinnovo del contratto, tenuto conto che il rinnovo non è automatico ma che i Direttori Regionali o i Direttori di Coordinamento metropolitano competenti, ovvero il Direttore Centrale Risorse Umane possono procedere al rinnovo del contratto, previa verifica dei presupposti di carattere tecnico-professionale funzionali, alle medesime condizioni economiche e temporali, così effettuando una valutazione di carattere tecnico, che non inerisce a procedure concorsuali ed è effettuata in termini assoluti e non comparativi, in quanto volta alla verifica tecnica della sussistenza dei requisito di idoneità in capo agli aspiranti.

12. La Corte, a Sezioni Unite, componendo il denunciato conflitto negativo di giurisdizione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la sentenza in data 24 giugno 2020 del Tribunale di Roma e rimette le parti dinanzi a tale Tribunale.

13. Non occorre procedere alla regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità, non avendo le parti intimate svolto attività difensiva in questa sede.

P.Q.M.
La Corte, a Sezioni Unite, componendo il conflitto negativo di giurisdizione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Cassa la sentenza in data 24 giugno 2020 del Tribunale di Roma e rimette le parti dinanzi a tale Tribunale.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 14 settembre 2021.

Depositato in Cancelleria il 13 ottobre 2021