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Pubblicato il 26/08/2019

N. 05873/2019REG.PROV.COLL.

 

N. 05042/2012 REG.RIC.

 

 

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Consiglio di Stato

 

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

 

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 5042 del 2012, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria D’Elia e dall’avvocato Massimo Consoli, con domicilio eletto presso l’Ufficio di Rappresentanza in Roma, via Poli, n. 29,

contro

 

il SUMAI - Sindacato unico per la medicina ambulatoriale, in persona del vicepresidente nazionale e segretario provinciale di Napoli, dottor Gabriele Peperoni e del segretario regionale per la Campania, dottor Francesco Buoninconti, entrambi anche in proprio, non costituiti in giudizio,

nei confronti

 

le AA.SS.LL. “Napoli 1 Centro” e “Napoli 3 Sud”, già “Napoli 4”, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio,

per la riforma

 

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1156/2012, resa tra le parti, concernente il piano di rientro dal disavanzo sanitario e i volumi delle prestazioni sanitarie per gli anni 2008/2010.

 

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

 

Vista l’ordinanza della Sez. III di questo Consiglio di Stato n. 2940 del 27 luglio 2012;

 

Visti tutti gli atti della causa;

 

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2019, il Consigliere Antonella Manzione e udito per la Regione Campania l’avvocato Massimo Consoli;

 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

 

1. Con il ricorso di primo grado n. 6760 del 2008 proposto al T.A.R. per la Campania, il Sindacato unitario medici ambulatoriali italiani (d’ora in avanti per comodità SUMAI), quale organismo rappresentativo della categoria degli specialisti ambulatoriali, ha impugnato la delibera della Giunta regionale della Campania n. 1268 del 24 luglio 2008 concernente la determinazione dei volumi di prestazioni sanitarie ed i correlati limiti di spesa per gli anni 2008-2010, integrando ed aggiornando la disciplina già contenuta, da ultimo per l’anno 2007, nella delibera n. 517/2007.

 

2. Con l’appello in epigrafe, la Regione Campania richiede la riforma della sentenza n. 1156 del 2012, con la quale il T.A.R. ha accolto il ricorso, ritenendo dirimenti le invocate violazioni delle garanzie partecipative, non essendo stato il SUMAI, diversamente da altre associazioni sindacali, neppure interpellato in termini informativi nel procedimento sfociato nell’adozione dell’impugnata delibera.

 

Essa ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado, in particolare motivando in fatto e in diritto il coinvolgimento delle sole associazioni di categoria rappresentative delle strutture private accreditate, la cui opportunità - non obbligo - troverebbe fondamento nella differente disciplina giuridica dei “tetti di spesa” da destinare ai servizi erogati dalle stesse, rispetto a quella del “budget di costo”, concernente il personale, sia dipendente che convenzionato, nel quale rientrano anche i medici specialistici facenti capo al SUMAI. Ha altresì riproposto in via preliminare l’eccezione - respinta dal giudice di prime cure - di inammissibilità del ricorso avverso la delibera n. 1268/2008 in mancanza di preventiva impugnazione dell’atto presupposto, ovvero la delibera di Giunta n. 460 del 20 marzo 2007, recante l’approvazione del Piano di rientro dal disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del Servizio sanitario regionale ai fini della sottoscrizione dell’Accordo tra Stato e Regione Campania ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004.

 

3. Con l’ordinanza n. 2940/2012, citata in epigrafe, la Sez. III del Consiglio di Stato ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale presentata in via incidentale dalla parte appellante. Ciò in quanto l’attività di programmazione socio-sanitaria regionale “sfugge” alle regole preposte alla partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241 del 1990.

 

4. Nell’udienza del 9 luglio 2019 la causa viene trattenuta in decisione.

 

DIRITTO

 

5. La delibera della Giunta regionale della Campania n. 1268 del 2008, concernente gli esercizi 2008, 2009 e 2010, si inserisce nel solco dei precedenti provvedimenti (da ultimo, la delibera n. 517/2007) con la quale si è stabilito l’iter per la determinazione dei volumi di prestazioni sanitarie erogabili e per l’attuazione dei correlati limiti di spesa. Essa, infatti, ne richiama i contenuti, salvo innovarne talune parti, anche in ragione dell’esigenza di adeguamento agli atti attuativi della normativa nel frattempo sopravvenuta (art. 1, comma 180, della l. 31 dicembre 2004, n. 311, legge finanziaria per il 2005, in materia di Accordi per i piani di rientro) nonché ai contenuti dei Piani delle prestazioni sanitarie per il periodo di riferimento forniti dalla Aziende sanitarie locali di riferimento. Nello specifico, dà attuazione a quanto statuito a livello generale nell’Accordo intercorso proprio ai sensi della richiamata normativa tra Regione Campania e Ministri dell’Economia e della Salute in funzione del recupero degli squilibri gestionali del Servizio sanitario del territorio interessato.

 

6. A tale specifico riguardo, il Collegio ritiene preliminarmente di condividere la ritenuta ammissibilità del ricorso, pur non essendo stato impugnato il richiamato provvedimento presupposto: esso, infatti, ne costituisce la mera cornice contenutistica, non privando per ciò solo di autonoma capacità lesiva i corrispondenti atti attuativi, a maggior ragione in relazione ai vizi asseritamente riconducibili al mancato rispetto di regole procedurali.

 

7. Nel merito, l’appello è fondato e come tale da accogliere, trovando sostanziale conferma le affermazioni cui questo Consiglio di Stato è già addivenuto, ancorché con la sommarietà di giudizio connaturata alla fase cautelare, con l’ordinanza n. 2940/2012.

 

La peculiare finalità dei provvedimenti quali quello avversato, se da un lato non preclude in assoluto, anche in relazione a singoli segmenti procedurali (si pensi a quanto statuito in relazione al monitoraggio congiunto, a mero titolo di esempio), la scelta, codificata o meno in atti di regolamentazione generale, di consentire momenti partecipativi alle associazioni di categoria, sicuramente utili in termini di opportunità; dall’altro certo non li impone, a maggior ragione attraverso il ricorso a modalità relazionali formalizzate, quali tipicamente la cosiddetta “concertazione”. La rallentata tempistica procedurale connessa al confronto, soprattutto se inteso come pregiudizialmente vincolante, si palesa infatti in quanto tale incompatibile con le esigenze di celerità naturaliter sottese ad interventi a tutela della finanza pubblica, per giunta per rimediare a pregresse situazioni deficitarie.

 

8. D’altro canto, l’avvenuto coinvolgimento di talune associazioni di categoria, per prassi avvenuto anche in occasione dell’adozione delle delibere precedenti, trova giustificazione non in una volontà in qualche modo discriminante nei confronti del sindacato dei medici convenzionati, bensì nell’effettiva differenza sostanziale tra la disciplina delle restrizioni di spesa in materia di accreditamenti e quelle riguardanti, invece, le prestazioni del singolo professionista: come correttamente ricostruito dalla Regione appellante, nel primo caso vengono all’evidenza soggetti che, per potere esercitare la propria attività (di centri accreditati, appunto), necessitano, oltre che del previsto titolo di legittimazione, di un accordo contrattuale con il Servizio sanitario nazionale, rientrante in un modello tipo, tradizionalmente accluso alla delibera sul piano di rientro; nell’altro, invece, il rapporto pattizio riguarderà solo il singolo, tenuto a contrattualizzare direttamente con la A.S.L. di riferimento monte ore e tipologia della prestazione erogabile.

 

Ciò d’altro canto è confermato anche dalla cornice programmatoria delineata nella richiamata delibera n. 460/2007, all’interno degli allegati alla quale gli interventi di riduzione della spesa per le convenzioni con professionisti vengono collocati sub specie di “costo di personale”, indifferentemente dipendente o convenzionato, appunto.

 

9. D’altro canto, infine, il riferimento all’asserita violazione dei contenuti della delibera di Giunta regionale n. 800/2006 e delle precedenti adottate in materia, contenuto nella sentenza del T.A.R. per la Campania quale parametro dell’affermata illegittimità, si palesa, oltre che generico, del tutto inconferente, stante che l’allegato “D” alla stessa, recante la raccolta delle firme dei rappresentanti sindacali presenti, non reca quella del SUMIA. Ciò peraltro a prescindere dalla non vincolatività contenutistica di un’eventuale indicazione procedurale dettata in relazione ad altro esercizio finanziario (nel caso di specie, il 2006), che, seppur confermata a grandi linee al pari delle precedenti, finanche anteriori alla legge finanziaria per il 2005, trova comunque applicazione solo «per quanto non modificato dalla presente delibera» (la n. 1268/2007, oggetto dell’odierno gravame).

 

10. Conclusivamente, pertanto, l’appello deve essere accolto e per l’effetto deve essere annullata la sentenza del T.A.R. per la Campania n. 1156/2012 e respinto il ricorso di prime cure n.r. 6760 del 2008, confermando, anche in parte qua, la legittimità della delibera di Giunta regionale n. 1268 del 24 luglio 2008.

 

11. La peculiarità della materia trattata consente di compensare le spese del doppio grado di giudizio.

 

P.Q.M.

 

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza del T.A.R, per la Campania n. 1156/2012 e respinge il ricorso di primo grado n.r. 6760/2008.

 

Spese del doppio grado compensate.

 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:

 

Raffaele Greco, Presidente

 

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

 

Fulvio Rocco, Consigliere

 

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

 

Giovanni Orsini, Consigliere

 

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Antonella Manzione Raffaele Greco