Il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco non tanto per fini di ordine pubblico ma a tutela della salute dei cittadini atteso che tali apparecchi sono considerati nel loro aspetto negativo di strumenti di grave pericolo per la salute individuale ed il benessere psichico e socio-economico della popolazione la cui tutela è, appunto, compresa tra le attribuzioni dell'ente locale.

 

 

****************

 

 T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, Sent. 25-03-2019, n. 619

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

 

(Sezione Prima)

 

ha pronunciato la presente

 

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 2910 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

 

G.L. S.p.A, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Geronimo Cardia, con domicilio eletto presso lo studio Eliana Zecca in Milano, via Sartirana, 1 e con domicilio pec come in atti;

 

contro

 

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Donatella Silvia, Antonello Mandarano, Ruggero Meroni, Irma Marinelli, Anna Maria Pavin, Anna Tavano, domiciliata in Milano, via della Guastalla, 6 e con domicilio pec come in atti;

 

nei confronti

 

I.C. non costituito in giudizio;

 

per l'annullamento

 

1) quanto al ricorso principale:

 

- dell'ordinanza del sindaco di Milano del 15/10/2014, P.G. 625214/2014, recante "Disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell'art. 86 TULPS e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all'art. 110, 6 comma, installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS, R.D. n. 773 del 1931";

 

- di ogni altro atto ad essa presupposto, consequenziale e comunque connesso;

 

2) quanto al ricorso per motivi aggiunti depositati in data 15.01.2015:

 

- dell'ordinanza del Sindaco di Milano n. 65/2014 del 23/10/2014, P.G. 645897/2014, recante "Modifica ed integrazione dell'ordinanza n. 63/2014 del 15/10/2014, concernente la disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell'art. 86 TULPS e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all'art. 110, 6 comma, installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS";

 

- di ogni altro atto ad essa presupposto, consequenziale e comunque connesso.

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

 

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

 

Viste le memorie difensive;

 

Visti tutti gli atti della causa;

 

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 20 febbraio 2019 il dott. Fabrizio Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

 

Svolgimento del processo

Con il ricorso principale e il successivo ricorso per motivi aggiunti, G.L. S.p.A impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, deducendone l'illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere, chiedendone l'annullamento.

 

Si costituiscono in giudizio le amministrazioni resistenti, eccependo l'infondatezza del ricorso avversario di cui chiedono il rigetto.

 

Le parti producono memorie e documenti.

 

Con ordinanza n. 1567/2014, depositata in data 20 novembre 2014, il Tribunale ha respinto la domanda cautelare presentata dalla ricorrente.

 

All'udienza pubblica del 20 febbraio 2019 la causa è trattenuta in decisione.

 

Motivi della decisione

1) Con i provvedimenti impugnati, indicati in epigrafe, il Comune di Milano ha disciplinato gli orari di esercizio delle sale giochi e degli apparecchi con vincita in denaro, operando una sostanziale riduzione, con modalità che l'istante ha contestato, ritenendole eccessivamente restrittive.

 

2) Con il ricorso principale e il successivo ricorso per motivi aggiunti, la società ricorrente articola più censure, che possono essere trattate congiuntamente perché strettamente connesse sul piano logico e giuridico.

 

Le censure non possono essere condivise, con la precisazione che in ordine alla legittimità degli specifici atti impugnati, il Tribunale si è già espresso con le sentenze n. 1805/2015 e 1865/2015, oltre che con sentenza n. 495/2019, a fronte di censure del tutto omogenee a quelle dedotte con le impugnazioni in esame e, per contro, non sono stati allegati elementi di fatto o di diritto che inducano a discostarsi dalle citate decisioni.

 

In particolare, il Tribunale osserva che:

 

2.1) E' infondata la censura con la quale si lamenta la violazione di legge in quanto i provvedimenti gravati sarebbero stati adottati in difetto di una norma che consenta agli Enti Locali di limitare l'utilizzo degli apparecchi da gioco, non potendo ciò, in particolare, ricondursi ai poteri previsti dall'art. 50 c. 7 D.Lgs. n. 267 del 2000.

 

Ritiene in contrario il Collegio che, come già statuito nelle sentenze citate, il fondamento normativo del potere esercitato dal Comune di Milano è invece da ravvisarsi proprio sull'art. 50 del D.Lgs. n. 267 del 2000, che assegna al Sindaco il compito di coordinare ed organizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio Comunale, e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi, e dei servizi pubblici, al fine di armonizzarne l'espletamento, con le esigenze complessive e generali degli utenti.

 

Secondo la giurisprudenza ormai consolidata, avvallata dall'ordinanza n. 220/2014 della Corte Costituzionale, in forza della generale previsione dell'art. 50, c. 7 cit., per esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica, il Sindaco può infatti disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco (C.S. n. 3271/2014, T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 1484/2012, T.A.R. Campania, n. 2976/2011, T.A.R. Lazio, n. 5619/2010).

 

La disciplina in tema di sale da gioco non è diretta a garantire l'ordine pubblico, dovendo i relativi apparecchi essere considerati nel loro aspetto negativo di strumenti di grave pericolo per la salute individuale ed il benessere psichico e socio-economico della popolazione, la cui tutela è compresa tra le attribuzioni dell'ente locale, a cui spettano altresì, in base alla generale previsione di cui all'art. 3 del D.Lgs. n. 267 del 2000, i poteri di ordinanza a tutela della salute dei cittadini in caso di emergenze sanitarie, attribuiti al Sindaco, ai sensi del medesimo art. 50 del TUEL., come ritenuto nella sentenza n. 2519/2016 del Consiglio di Stato.

 

La normativa in materia di gioco d'azzardo, con riguardo alle sue conseguenze sociali su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché del suo impatto sul territorio, non è quindi riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all'art. 117 c. 2 lett. h) Cost., quanto invece, alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica, ciò che rientra nelle attribuzioni del Comune, ex artt. 3 e 5, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

 

In conclusione, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco, non interferisce con quello degli organi statali, atteso che la competenza di questi ultimi ha ad oggetto aspetti di pubblica sicurezza, laddove quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale (C.S., Sez. V, 20.10.2015, n. 4794).

 

2.2) E' infondata la censura con la quale si deduce l'inidoneità delle limitazioni poste dall'ordinanza rispetto alle finalità che essa si propone di perseguire.

 

Il motivo è infondato atteso che, come già statuito dal Tribunale (cfr. sentenza n. 1865/15), la limitazione degli orari di attivazione delle apparecchiature da gioco costituisce in realtà uno strumento concretamente idoneo a ridurne la possibilità di utilizzo, così da integrare una misura amministrativa funzionale a delimitare la diffusione del fenomeno del gioco patologico (v. anche da ultimo C.S., Sez. V, 5.6.2018, n.3382).

 

La stessa Corte Costituzionale, con sentenza n. 300/2011, ha infatti riconosciuto che le norme che stabiliscono e contingentano il gioco d'azzardo sono finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età, o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio-assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità, e la quiete pubblica.

 

Malgrado le acute ed articolate considerazioni contenute nel parere pro veritate reso da un celebre psichiatra volte a comprovare l'inadeguatezza della riduzione degli orari di apertura degli esercizi, ai fini del contrasto alla ludopatia, la giurisprudenza oramai unanime è tuttavia assestata nel ritenere che un'illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco, accresce oggettivamente il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza (C.S., Sez. V, 5.6.2018, n. 3382, T.A.R. Veneto, Sez. III, 4.6.2018, n. 598, 3.5.2017, n. 434), risultando pertanto la misura adottata idonea allo scopo perseguito, consistente nella prevenzione, nel contrasto, e nella riduzione del gioco d'azzardo patologico.

 

In particolare, osserva il Collegio che l'idoneità dell'atto impugnato a realizzare l'obiettivo perseguito deve essere valutata tenendo presente che la sua finalità non è quella di eliminare ogni forma di dipendenza patologica, che a ben vedere, può trovare origine in altri giochi leciti, come il lotto, il superenalotto, i giochi on line, ecc. (T.A.R. Veneto, n. 434/17 cit.), ma solo quello di prevenire, contrastare e ridurre il rischio di dipendenza patologica derivante dalla frequentazione di sale da gioco o scommessa, e dall'utilizzo di apparecchiature per il gioco.

 

In conclusione, malgrado la riduzione degli orari di apertura delle sale pubbliche da gioco sia solo uno degli strumenti attivabili a livello locale per la prevenzione delle ludopatie, affiancandosi ad altre misure, anche di carattere sociale e sanitario, che le autorità pubbliche, di volta in volta competenti, possono attivare per combattere il fenomeno, i provvedimenti impugnati sono idonei al loro scopo, incidendo sull'offerta del gioco d'azzardo, limitandone la fruibilità sul piano temporale, mediante uno strumento di carattere di portata generale, che pone le condizioni per la sua riduzione (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 9.7.2018, n. 1669).

 

2.3) Non sono condivisibili neppure le censure di carenza di motivazione e difetto di istruttoria dei provvedimenti impugnati.

 

Il motivo è infondato, come desumibile dall'esame delle stesse censure sollevate dalla ricorrente, che in particolare, si duole della mancata documentazione dei dati contenuti nel provvedimento impugnato e forniti dal SerT, ciò che, ad avviso del Collegio, dimostra in realtà l'esistenza ed adeguatezza dell'istruttoria, le cui risultanze sono state peraltro solo generalmente contestate dall'istante, che non ha invece offerto elementi volti a dimostrarne l'inconsistenza.

 

Al contrario, la giurisprudenza ritiene che "nell'attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio, o comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale" (T.A.R. Veneto, Sez. III, 7.2.2017 n. 128).

 

In conclusione, ritiene il Collegio che l'istruttoria sottesa ai provvedimenti impugnati, in quanto fondata sulla rappresentazione della situazione di fatto esistente sul territorio del Comune, quanto alla diffusione della ludopatia, ed alla distribuzione capillare degli apparecchi per il gioco d'azzardo, sia da ritenersi adeguata, come già statuito da T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 9.7.2018, n. 1669, in una fattispecie analoga a quella per cui è causa.

 

2.4) Né può essere condivisa la censura diretta a contestare la mancata consultazione degli operatori del settore in sede procedimentale.

 

Invero, il dato contestato non ha rilievo ai fini della valutazione della completezza dell'istruttoria, avendo la giurisprudenza ritenuto, a fronte di provvedimenti analoghi a quelli oggetto del presente giudizio, che gli stessi avessero carattere generale, trovando così applicazione l'art. 13 della L. n. 241 del 1990, secondo cui, le norme sulla partecipazione "non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione" (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 11.7.2017, n. 834, T.A.R. Lazio, Latina, 16.9.2015 n. 616).

 

In conclusione, l'Amministrazione resistente non aveva dunque nessun obbligo di confrontarsi preventivamente con le associazioni di categoria degli operatori del settore, né tantomeno con i singoli soggetti interessati, quale la ricorrente.

 

2.5) Con altra censura si sostiene che le scelte del Comune in materia di distribuzione del gioco lecito sul territorio evidenziano una politica repressiva del Comune in tale materia di gioco lecito, ciò che, tuttavia, favorirebbe la diffusione del gioco illegale.

 

Come già statuito dal Tribunale, l'esistenza di contesti in cui il gioco d'azzardo viene effettuato illegalmente, al di fuori dei circuiti autorizzati dallo Stato, a più riprese richiamati dalla ricorrente per dimostrare l'irragionevolezza del provvedimento impugnato, rappresenta una circostanza di mero fatto, estranea agli effetti dal medesimo prodotti, ed alla responsabilità dell'Amministrazione procedente, che ha pertanto correttamente esercitato il proprio potere (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 7.3.2018 n. 766).

 

L'eventualità paventata dall'istante, non rivela pertanto alcuna irragionevolezza del provvedimento impugnato, non costituendone un effetto, né diretto né indiretto, ma solo una evenienza di mero fatto, del tutto ipotetica, che non trova conforto in dati oggettivi e verificabili (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 9.7.2018, n. 1669).

 

2.6) Con altre censure, la ricorrente sostiene che i provvedimenti impugnati potrebbero influire negativamente sul rispetto delle vigenti disposizioni in materia di controllo e lettura degli apparecchi destinati al gioco. Gli esercenti, al fine di non consentire durante lo svolgimento della propria attività l'accesso agli apparecchi da parte dei consumatori, e non incorrere così nelle sanzioni di cui all'Ordinanza, potrebbero infatti essere costretti a disattivare gli apparecchi, fatto che potrebbe pregiudicare i flussi informativi ed esporli a gravi responsabilità, sia nei confronti dei concessionari di riferimento, che della stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

 

Ritiene in contrario il Collegio che il potere del Sindaco di disciplinare gli orari di funzionamento delle apparecchiature da gioco per esigenze di tutela della salute e del benessere dei cittadini, posto a fondamento dei provvedimenti impugnati, non può essere condizionato da disposizioni contenute nelle convenzioni stipulate tra i concessionari e l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, sia perché il Comune è estraneo alle stesse, sia perché, più in generale, una diversa soluzione frustrerebbe in radice la ratio giustificatrice del potere in questione (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. 1569/15).

 

Ne consegue l'infondatezza della censura in esame.

 

2.7) Parimenti, è infondata la censura diretta a contestare la violazione del principio di proporzionalità.

 

A fronte del rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, oggettivamente favoriti da un'incontrollata possibilità di accesso al gioco (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 4.2.2019, n.1414), per giurisprudenza costante, la riduzione degli orari, comporta infatti il minor sacrificio possibile per l'interesse dei privati gestori delle sale, restandone consentita l'apertura al pubblico, con limitazione dei soli tempi di funzionamento degli apparecchi (C.S. Sez. V, 5.6.2018, n. 3382).

 

La ricorrente deduce altresì la violazione del principio di proporzionalità da parte del provvedimento impugnato, nella parte in cui ha dettato le sanzioni previste per il caso di sua inosservanza, ciò che tuttavia non ha alcun interesse attuale a contestare, non essendo stato adottato alcun atto nei suoi confronti.

 

Infine, non ha alcun rilievo il richiamo all'Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata del 7.9.2017, poiché detto atto è in realtà successivo all'emanazione dei provvedimenti impugnati, che non potrebbero pertanto essere annullati, in quanto contrastanti con il medesimo.

 

3) In definitiva, il ricorso principale il ricorso per motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

 

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

 

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima)

 

definitivamente pronunciando, respinge il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti indicati in epigrafe.

 

Condanna G.L. spa al pagamento delle spese di lite, in favore del Comune di Milano, liquidandole in Euro 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge.

 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

 

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2019 con l'intervento dei magistrati:

 

Angelo De Zotti, Presidente

 

Fabrizio Fornataro, Consigliere, Estensore

 

Oscar Marongiu, Primo Referendario