I rapporti tra l'Azienda Sanitaria e i sanitari da reclutare sono sottoposti alla giurisdizione del giudice ordinario, mentre le regole che presiedono alla selezione stessa, le quali sono frutto di un apprezzamento tipicamente pubblicistico, restano attratte alla giurisdizione amministrativa.

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T.A.R. Molise Campobasso Sez. I, 20-06-2018, n. 380

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 282 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Consiglio Nazionale dell'Ordine degli Psicologi, Consiglio Regionale dell'Ordine degli Psicologi del Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore nonché dai dottori A.V. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Falzone, Vincenzo Iacovino e Vincenzo Fiorini, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Campobasso, via Berlinguer n. 1;

contro

A.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Costantino Carugno, con domicilio eletto presso lo studio Domenico Petitti in Campobasso, Contrada Fossato Cupo, 14/M;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:

S.F., rappresentato e difeso dall'avvocato Alfredo Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Giovanni Colombo in Campobasso, via Sannia n. 8;

ad opponendum:

V.I. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Salvatore Di Pardo e Nicola Scapillati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato Salvatore Di Pardo in Campobasso, Traversa via Crispi n.70/a;

per l'annullamento,

previa sospensione dell'efficacia,

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dell'Avviso pubblico per il conferimento di incarichi temporanei finalizzati all'attivazione del Progetti 'Aumento accessibilità e trattamenti non farmacologici per la depressione medio lieve con particolare attenzione al genere femminile', pubblicato sul BURM n.19 del 16.05.2017, nella parte in cui in relazione al profilo di psicologo oltre ai requisiti generali prevede quale Requisiti specifici: Esperienza lavorativa documentata di almeno un anno presso un Centro di Salute Mentale o un Servizio Psichiatrico di Diagnosi e Cura o presso una Struttura Residenziale Psichiatrica accreditata istituzionalmente nonché i seguenti criteri di priorità di selezione: a) Formazione certificata in interventi specifici evidence-based per il trattamento in gruppo per la depressione medio-lieve con diritto alla maggiorazione del 100 % di tutti i punteggi previsti; b) Formazione certificata in interventi cognitivo-comportamentale per il trattamento della depressione o attestato di scuola di psicoterapia ad orientamento cognitivo-comportamentale con diritto alla maggiorazione del 50% di tutti i punteggi previsti; c) Formazione certificata in interventi evidence-based per le patologie psichiatriche o formazione certificata anche presso i Centri di Salute Mentale per aver condotto interventi psicoeducativi o evidence-based per i disturbi affettivo con diritto alla maggiorazione del 25% di tutti i punteggi previsti; nonché di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso lesivo della posizione dei ricorrenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 1\2\2018:

- dell'Avviso pubblico per il conferimento di incarichi temporanei di psicologi finalizzati all'attivazione del Progetto 'Aumento accessibilità e trattamenti non farmacologici per la depressione medio lieve con particolare attenzione al genere femminile', di cui alla deliberazione del D.G. 1194 del 27 ottobre 2017, pubblicato sul BURM n.59 del 31.10.2017;

- di tutti i verbali di valutazione dei candidati ammessi ed del provvedimento di approvazione e/o presa di atto della graduatoria e dei verbali nelle more emanato n. 1458 del 22 dicembre 2017 e dei suoi allegati in pubblicazione sull'Albo pretorio dal 29.12.2017 all'8.01.2018, con riserva di ulteriori motivi di ricorso da proporsi nel termine di legge.

- nonché di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente, e/o comunque connessi lesivi della posizione dei ricorrenti,

nonché occorrendo - dell'Avviso pubblico per il conferimento di incarichi temporanei finalizzati all'attivazione del Progetti 'Aumento accessibilità e trattamenti non farmacologici per la depressione medio lieve con particolare attenzione al genere femminile', pubblicato sul BURM n.19 del 16.05.2017, già oggetto del ricorso principale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda Sanitaria Regionale Molise- A.S.Re.M.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 aprile 2018 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Con ricorso notificato in data 17 luglio 2017 e depositato il successivo 26 luglio, il Consiglio Nazionale dell'Ordine degli psicologi e i singoli Psicologi indicati in epigrafe hanno impugnato l'Avviso pubblico dettagliato in oggetto avente ad oggetto la formazione di una graduatoria, per soliti titoli da utilizzare per il conferimento di incarichi della durata di un anno per le attività inerenti il progetto "Aumento accessibilità e trattamenti non farmacologici per la depressione medio lieve con particolare attenzione al genere femminile", approvato con DCA n.40/2014 per n.9 psicologi.

Oltre ai requisiti generali e specifici previsti dal bando venivano previsti i seguenti criteri di priorità di selezione:

a) Formazione certificata in interventi specifici evidence based per il trattamento in gruppo per la depressione medio-lieve con diritto alla maggiorazione del 100% per tutti i punteggi previsti;

b) Formazione certificata in interventi cognitivo-comportamentale per il trattamento della depressione o attestato di scuola di psicoterapia ad orientamento cognitivo-comportamentale con diritto alla maggiorazione del 50% di tutti i punteggi previsti;

c) Formazione certificata in interventi evidence based per le patologie psichiatriche o formazione certificata anche presso i Centri di Salute Mentale per aver condotto interventi psicoeducativi o evidence-based per i disturbi affettivo con diritto alla maggiorazione del 25% di tutti i punteggi previsti.

Con riguardo a tali criteri di attribuzione del punteggio, essi venivano censurati dagli esponenti psicologi in quanto fondati sul presupposto, ritenuto erroneo dai ricorrenti che la formazione cognitivo-comportamentale o altre affini e le relative psicoterapie siano evidence based; nella suindicata nota, si sottolineava che tutte le formazioni svolte presso Scuole di Psicoterapia legalmente riconosciute dal MIUR (quindi anche le scuole ad orientamento psico-dinamico) dovevano essere paritariamente valutate senza alcuna differenziazione e/o discriminazione.

Ciò premesso, parte ricorrente, dopo aver argomentato in ordine alla sussistenza della legittimazione processuale del Consiglio dell'Ordine degli Psicologi ha fondato il ricorso sui motivi così di seguito sintetizzati.

I) Illegittimità dei requisiti specifici previsti dal bando.

Con riguardo al requisito specifico di partecipazione "esperienza lavorativa documentata di almeno un anno presso un Centro di Salute Mentale o un Servizio Psichiatrico di Diagnosi e Cura o presso una Struttura Residenziale Psichiatrica accreditata istituzionalmente", i ricorrenti lamentano che la scelta operata, da un lato ha garantito l'accesso agli iscritti all'Albo, dall'altro ha ristretto notevolmente il novero dei possibili partecipanti, limitandolo ai soli psicologi che possano dimostrare di aver compiuto uno specifico percorso lavorativo almeno annuale, unicamente presso tre tipologie di strutture, escludendo automaticamente tutti gli psicologi che abbiano lavorato (magari per molti anni) in strutture diverse da quelle indicate, benché possano vantare una esperienza e professionalità maggiore.

Mentre sarebbe lecito distinguere tra uno psicologo ed uno psicoterapeuta, ovvero tra un iscritto alla sezione A dell'Albo degli Psicologi ed un iscritto alla Sezione B, nessun senso potrebbe assumere, invece, una distinzione che non sia giustificata su alcun dato scientificamente o normativamente oggettivo.

II) Illegittimità dei criteri di priorità di selezione.

Come sopra indicato, l'Avviso dispone maggiorazioni di punteggio, per particolari categorie di psicoterapeuti stabilendo le preferenza per alcune metodologie scientifiche e culturali, a discapito di tutte le altre.

Inoltre, l'Avviso prende in considerazione solo la psicoterapia riferibile ai modelli cognitivo comportamentali "evidence-based", non prevedendo alcun tipo di priorità per altri modelli scientifici e professionali che le norme di legge invece equiparano all'unitaria specializzazione in psicoterapia. Con la conseguenza che gli psicoterapeuti, pur se dotati di una specializzazione, finiscono per essere postergati rispetto agli psicologi privi di alcuna specializzazione formalmente riconosciuta.

Con atto depositato in data 5 settembre 2017 si è costituita in giudizio l'A.S.Re.M., chiedendo la reiezione del ricorso e dell'istanza cautelare.

Con ordinanza del 14 settembre 2017, n. 155 questo Tribunale ha disposto la sospensione del gravato avviso pubblico ai fini del riesame alla luce dei motivi di ricorso sulla base delle seguenti considerazioni: " tenuto conto che sia i requisiti specifici di partecipazione che quelli idonei a conferire la priorità ai candidati, previsti nel gravato Avviso pubblico, paiono effettivamente in grado di introdurre elementi di discriminazione senza che emergano in modo chiaro le ragioni per le quali l'Amministrazione convenuta ha privilegiato le specifiche qualificazioni menzionate nel predetto Avviso e non anche altre; rilevato che pertanto si rende necessario disporre la sospensione dell'Avviso pubblico, ai fini del riesame da parte dell'Amministrazione delle clausole impugnate alla luce dei motivi di ricorso, precisando in sede di riedizione del potere le ragioni sottese alla scelta di determinati percorsi formativi ad esclusione di altri propri della professione di psicologo che pure potrebbero forse condurre a selezionare figure professionali del tipo di quelle necessarie a soddisfare i bisogni dell'Amministrazione".

Con Provv. del 27 ottobre 2017, l'A.S. pubblicava, in ottemperanza all'ordinanza predetta, un nuovo avviso pubblico nel quale si prevedeva quale requisito specifico "esperienza post - laurea certificata con pazienti affetti da Depressione medio-lieve" e quale criterio di priorità della selezione la "formazione descritta nel Curriculum Vitae in modo esplicito ed oggettivo in interventi di provata efficacia per la Depressione Medio-Lieve secondo i criteri diagnostici ICD-9 come da "Raccomandazioni" e "Linee Guida di Riferimento" previste dall'accordo di Conferenza Stato Regione" a cui seguiva il Provv. del 22 dicembre 2017 con cui veniva approvata la graduatoria.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 1 febbraio 2018 i ricorrenti hanno impugnato anche il provvedimento testè menzionato e gli atti successivi, riproponendo i motivi già esposti con il ricorso principale, sul presupposto che anche il nuovo avviso, seppure emendato, continuasse a presentare i medesimi vizi. In particolare, per il requisito specifico di partecipazione, continua ad essere richiesta una "Esperienza post-laurea certificata con pazienti affetti da Depressione medio lieve" che indicando una "certificazione" non può che provenire da servizi pubblici e/o convenzionati, escludendo così coloro i quali abbiano una formazione post-laurea svolta presso soggetti diversi. Con riguardo al criterio di priorità, invece, la differenza rispetto al precedente avviso consisterebbe solo nell'eliminazione della percentuale di maggiorazione del punteggio, ma con lo stesso effetto di attribuire preferenza agli psicologi dotati di tali esperienze.

Con atto depositato in data 1 marzo 2018 si sono costituite le psicologhe indicate in epigrafe collocatesi in posizione utile nella graduatoria a seguito della selezione svoltasi sulla base del nuovo bando.

Esse hanno preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione, evidenziando che la gravata procedura selettiva è rivolta al reclutamento di personale non sottoposto alla giurisdizione amministrativa.

In ogni caso il ricorso per motivi aggiunti sarebbe inammissibile per mancata notifica ad un contro interessato, non valendo a tal fine quella unica eseguita, in quanto effettuata a soggetto che avrebbe rinunciato all'incarico prima della proposizione dei motivi aggiunti. In ogni caso tutti gli altri partecipanti alla selezione sarebbero contraddittori necessari e ad essi avrebbe dovuto essere notificati i motivi aggiunti a pena di inammissibilità.

Inoltre, il Consiglio nazionale degli psicologi sarebbe privo di interesse ad agire in quanto non è ammesso che un ordine agisca per l'interesse solo di alcuni dei propri iscritti in contrapposizione ad altri, mentre nessuno dei ricorrenti persone fisiche avrebbe proposto la domanda di partecipazione che avrebbe legittimato l'instaurazione del giudizio. Altro motivo di inammissibilità risiederebbe nel latente conflitto di interessi tra i ricorrenti.

Nel merito comunque il ricorso per motivi aggiunti sarebbe infondato e non terrebbe conto della radicale riformulazione dei criteri operata a seguito dell'ordinanza cautelare di questo Tribunale.

Con atto di intervento ad adiuvandum depositato in data 17 marzo 2018 si è costituito in giudizio il dott. S.F., collocatosi al 26 posto nella graduatoria, in posizione non utile per il conferimento dell'incarico, chiedendo l'accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti.

Con memoria di replica depositata in data 28 marzo 2018 la dott.ssa I., interveniente ad opponendum, ha chiesto preliminarmente la declaratoria di inammissibilità dell'intervento ad adiuvandum dispiegato dal dott. F., adducendo che la posizione da questi azionata avrebbe dovuto essere fatta valere con autonomo gravame nei termini di legge. Ha poi insistito nelle eccezioni preliminari e sull'infondatezza nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti.

Anche la A.S. ha ulteriormente articolato le proprie deduzioni difensive, insistendo per il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

Alla pubblica udienza del 18 aprile 2018 la causa è stata trattenuta per la decisione.

Deve preliminarmente ribadirsi la sussistenza della giurisdizione amministrativa. Se è vero infatti che i rapporti tra la A.S. e i sanitari da reclutare sono sottoposti alla giurisdizione del giudice ordinario, deve altresì rilevarsi che nel caso di specie viene in considerazione la fase selettiva, anzi, le regole che presiedono alla selezione stessa le quali sono frutto di un apprezzamento tipicamente pubblicistico attratto alla giurisdizione amministrativa.

Sempre in via preliminare deve dichiararsi l'inammissibilità dell'atto di intervento ad adiuvandum posto in essere dal dott. F., tenuto conto che egli è un cointeressato ovvero è titolare di una posizione soggettiva che avrebbe dovuto essere azionata impugnando l'avviso e/o la graduatoria nei termini di legge. Diversamente opinando, consentendo cioè la costituzione in un giudizio già pendente, si consentirebbe una facile elusione dei termini per impugnare.

Ancora in via preliminare deve dichiararsi l'improcedibilità del ricorso introduttivo, atteso che l'avviso impugnato originariamente è stato sostituito con altro bando gravato con i motivi aggiunti, con la conseguenza che l'eventuale accoglimento del ricorso introduttivo non recherebbe alcun vantaggio a parte ricorrente.

Può infine prescindersi dalle ulteriori eccezioni preliminari proposte dalle resistenti in quanto il ricorso è infondato nel merito.

Oggetto del presente giudizio sono le censure proposte da parte ricorrente con il ricorso introduttivo, solo in minima parte integrate con il ricorso per motivi aggiunti, avverso il requisito specifico di partecipazione e i criteri di priorità elaborati dall'Amministrazione con riguardo alla selezione dei dott. Psicologi.

In particolare, secondo i ricorrenti, tali requisiti e criteri introdurrebbero elementi di ingiustificata discriminazione dando arbitraria prevalenza a percorsi formativi specifici in pregiudizio di altri percorsi ugualmente, se non maggiormente, qualificanti.

Il ricorso per motivi aggiunti è infondato alla stregua delle seguenti considerazioni.

Con l'avviso originariamente pubblicato e oggetto del ricorso introduttivo l'Amministrazione aveva posto come requisito specifico di partecipazione: "Esperienza lavorativa documentata di almeno un anno presso un Centro di Salute Mentale o un Servizio Psichiatrico di Diagnosi e Cura o presso una Struttura Residenziale Psichiatrica o Semiresidenziale Psichiatrica Accreditata istituzionalmente";

L'A.S. aveva altresì introdotto criteri di priorità nella selezione che privilegiavano esperienze in specifiche metodologie terapeutiche: "A) Formazione certificata in interventi specifici evidence based per il trattamento in gruppo per la Depressione Medio - Lieve. Dà diritto alla maggiorazione del 100% di tutti i punteggi previsti. B) Formazione certificata in interventi cognitivo - comportamentale per il trattamento della depressione o attestato di scuola di psicoterapia ad orientamento cognitivo - comportamentale. Dà diritto alla maggiorazione del 50% di tutti i punteggi previsti. C) Formazione certificata in interventi evidence based per le patologie psichiatriche o formazione certificata anche presso i Centri di Salute Mentale per aver condotto interventi psicoeducativi o evidence based per i "disturbi affettivi". Dà diritto al 25% di maggiorazione di tutti i punteggi previsti"

A fronte di tali previsioni con la citata ordinanza cautelare n. 155/2017 questo Tribunale aveva chiesto il riesame dell'avviso rilevando che la specificità dei requisiti era tale da poter indurre un'ingiustificata disparità di trattamento tra professionisti. In ottemperanza alla predetta ordinanza, l'Amministrazione intimata ha effettivamente provveduto a riformulare integralmente sia il requisito specifico di partecipazione, consistente ora nel: "Esperienza post-laurea certificata con pazienti affetti da Depressione medio-lieve"; sia i criteri di priorità che consistono ora in: "Esperienza professionale desunta dal curriculum: si terrà conto delle esperienze pregresse analoghe all'oggetto dell'incarico da conferire".

Alla luce della riformulazione operata, le censure riproposte da parte ricorrente non hanno più fondamento in quanto elaborate in un contesto nel quale l'avviso pubblico individuava specifici percorsi formativi riconoscendone un'immotivata prevalenza rispetto ad altri che, invece, avevano pari o maggiore dignità. Diversamente nell'attuale formulazione sia del criterio specifico di partecipazione sia dei criteri di priorità, l'Amministrazione ha legittimamente posto a fondamento delle regole selettive un criterio di scopo, consistente nella finalità di reclutare psicologi che abbiano esperienze nel trattamento della Depressione medio-lieve senza però individuare specifici percorsi formativi, né attribuire prevalenza ad una tipologia di approccio.

Né una tale preferenza ovvero la surrettizia introduzione di una tipologia di formazione potrebbe desumersi dal riferimento contenuto nella descrizione del requisito specifico di partecipazione alla "certificazione" dell'esperienza post-laurea, atteso che tale predicato non implica affatto che la specializzazione sia compiuta presso strutture pubbliche, ma che essa sia attestata in modo tale da fornire la prova di essere stata svolta.

La certificazione è, infatti, termine non necessariamente allusivo all'esercizio delle potestà pubblicistiche ma, in assenza di specificazioni, esso indica solo l'esigenza di comprovare con una documentazione proveniente da soggetti diversi dal dichiarante la veridicità di un determinato fatto.

Tale opzione pertanto, non si presta alle interpretazioni, per vero un po'forzate, con cui parte ricorrente insiste nelle proprie censure, ben potendo l'Amministrazione (rispondendo ad un principio di ragionevolezza oltre che di coerenza con i criteri diagnostici) prescegliere un criterio di selezione che valorizzi risorse in possesso di un'esperienza pregressa attinente proprio al trattamento delle malattie che i professionisti da reclutare saranno adibiti a trattare.

Ciò l'Amministrazione ha fatto con il nuovo avviso pubblico, depurando la precedente statuizione dai profili di possibile disparità evidenziati con l'ordinanza cautelare, ovvero senza individuare uno specifico percorso formativo che pregiudicasse altre modalità formative che potessero condurre alla medesima qualificazione voluta dall'Amministrazione.

In definitiva il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto perché infondato.

In considerazione dell'esito della fase cautelare e della particolare natura degli interessi oggetto della presente causa, le spese giudiziali possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- dichiara inammissibile l'atto di intervento ad adiuvandum posto in essere dal dott. F.;

-dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

-respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:

Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

Orazio Ciliberti, Consigliere

Domenico De Falco, Primo Referendario, Estensore