17.10.03 free

 

Sentenza n. 1002/03
pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 19 SET. 2003

Massima:
E' inammissibile il capo di domanda volto all’accertamento di una posizione di status (l’acquisizione della qualifica di direttore sanitario), conseguibile soltanto previa adozione di un provvedimento autoritativo con il quale l'Amministrazione definisca la qualifica, il trattamento economico e lo status del ricorrente nell'ambito dell'apparato organizzativo. Solo nei confronti di un atto di inquadramento (adottato nel corso del rapporto di impiego o contestualmente all’atto di assunzione), se non satisfattivo, è possibile introdurre un’azione di tipo impugnatorio, mentre è inammissibile un’autonoma azione d’accertamento


REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLE MARCHE
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.1604 del 1994 proposto dalla sig.ra DAVID Serenella, rappresentata e difesa dall’avv. Patrizia Niccolaini ed elettivamente domiciliata in Ancona, Via Cardeto 3/b;
contro - l’UNITA’ SANITARIA LOCALE n.12 delle Marche, con sede in Ancona, in persona del suo legale rappresentante, non costituita in giudizio;
- la REGIONE MARCHE, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Simonella Coen ed elettivamente domiciliata in Ancona, Via Giannelli n.36;
a.- per l’annullamento del provvedimento 29 marzo 1994 n.843, portato a conoscenza con nota 9 settembre 1994, con il quale è stato negato il riconoscimento del servizio svolto nella posizione funzionale di direttore sanitario del presidio ospedaliero “Umberto I”, a decorrere dal 1° giugno 1992;
b.- per il riconoscimento del diritto all’inquadramento nella posizione funzionale di direttore sanitario dell’ospedale “Umberto I” con l’attribuzione della relativa posizione giuridico-economica, a decorrere dal 1° giugno 1992;
nonché per la conseguente condanna al pagamento di tutte le differenze retributive spettanti per effetto dello svolgimento della superiore posizione funzionale, a decorrere dal 1° giugno 1992; c.- in via subordinata, per la condanna al pagamento delle differenze retributive in ragione dello svolgimernto delle mansioni superiori. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Marche; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 14 maggio 2003, il Consigliere Giancarlo Giambartolomei; Uditi, altresì, l’avv. Patrizia Niccolaini per la ricorrente e l’avv. De Berardinis, in sostituzione dell’avv. Simonetta Coen, per la Regione Marche; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Premesso in fatto di aver svolto le funzioni di direttore sanitario del presidio ospedaliero Umberto I d’Ancona, a decorrere dal 1° giugno 1992, con ricorso notificato all’Unità sanitaria Locale n.12 il 12 novembre 1994 ed alla Regione Marche l’11 novembre 1994, la dott.ssa Serenella David, vice direttore sanitario di ruolo alle dipendenze di detta USL n.12, ha impugnato la decisione 29 marzo 1994 n.843, portata a conoscenza con nota 9 settembre 1994, con la quale l’Amministratore straordinario non ha accolto la sua istanza volta al riconoscimento delle mansioni superiori, sia ai fini giuridici sia i fini economici.
La ricorrente ha dedotto le censure di erroneità e inesistenza dei presupposti dell’atto impugnato per eccesso di potere e violazione della L.R. 5 novembre 1982, n.37 e della delibera della Giunta regionale 8 ottobre 1984 n.5241, nonchè per violazione e falsa applicazione degli art.36 e 97 della Cost., degli artt.5 e 6 del D.P.R. 2 marzo 1969, n.128, dell’art.63 del D.P.R. n.761 del 1979, dell’art.121 del D.P.R. 28 novembre 1990, n.384, nonchè dell’art.57 del D.L. 3 febbraio 1993, n.29; sarebbe privo di fondamento l’asserita carenza di posti vacanti in organico di direttore sanitario in quanto riferita ad una dotazione organica “determinata sulla base della previsione del polo ospedaliero unico di cui al progetto ospedali d’Ancona ex L.R. n.37 del 1982”.
La ricorrente ha anche chiesto (con il capo di domanda sub-b) il riconoscimento del diritto all’inquadramento nella posizione funzionale di direttore sanitario (con conseguente condanna al pagamento delle differenze retributive) ed, in via subordinata (con il capo di domanda sub c), l'accertamento del diritto alla liquidazione delle sole differenze retributive.
Si è costituita la Regione Marche, eccependo preliminarmente in memoria la propria carenza di legittimazione passiva in quanto non impugnati atti regionali, ma riferendosi la controversia esclusivamente ad un rapporto di lavoro intercorso con la ex USL n.12. La ricorrente ha prodotto memorie e documenti.
DIRITTO

1.- Occorre preliminarmente darsi carico della sollevata (ed infondata) eccezione di difetto di legittimazione passiva in capo alla Regione Marche, chiamata in giudizio unitamente all’USL n.12 delle Marche. Questo secondo Ente è stato soppresso ed al medesimo è succeduta l’Azienda Sanitaria n.7 nei confronti della quale non è necessario procedere all’integrazione del contraddittorio per essere intervenuta (successivamente all’introduzione del presente giudizio) la legge n. 724 del 1994 che, all’art.6, co.1 (vedi anche l’art.2, co.14, della L. n. 549 del 1995), ha demandato alle Regioni di disporre apposite gestioni stralcio (poi trasformate in gestioni liquidatorie affidate ai direttori generali delle nuove aziende) per le soppresse USL (enti strumentali delle Regioni medesime).
Dette norme hanno individuato nelle Regioni i soggetti giuridici obbligati ad assumere a proprio carico i debiti degli organismi soppressi, realizzando una fattispecie di successione ex lege in tutti i rapporti obbligatori, con conseguente esclusione di ogni ipotesi di successione in universum ius delle costituite Aziende U.S.L. (cfr.: Cass.Civ., sez.un., 26 febbraio 1999, n.102). Ove tale successione a titolo particolare sia avvenuta (come nella specie) nel corso di una causa avente ad oggetto uno di detti rapporti obbligatori, ai fini della legittimazione passiva, trovano applicazione i principi di cui all’art.111 c.p.c., con prosecuzione del giudizio tra le parti originarie e con possibilità della Regione d’intervenire o d’essere chiamata in causa (cfr.: Cass.Civile, sez.III, 1° dicembre 2000, n.15361; Cass. Civile, sez. Lavoro, 7 aprile 2001, n.5220).
2.- Nel merito il ricorso in parte è inammissibile ed in parte è infondato. 2.1.- Inammissibile è il capo di domanda (di cui al punto b, dell’espo-sizione in fatto) volto all’accertamento di una posizione di status (l’ac-quisizione della qualifica di direttore sanitario), conseguibile soltanto previa adozione di un provvedimento autoritativo con il quale l'Amministrazione definisca la qualifica, il trattamento economico e lo status della ricorrente nell'ambito dell'apparato organizzativo. Solo nei confronti di un atto di inquadramento (adottato nel corso del rapporto di impiego o contestualmente all’atto di assunzione), se non satisfattivo, è possibile introdurre un’azione di tipo impugnatorio, mentre è inammissibile un’autonoma azione d’accertamento.
2.2.- Inammissibile ed infondata è l’impugnazione (di cui al capo di domanda sub-a dell’esposizione in fatto) del provvedimento 29 marzo 1994 n.843 di diniego di riconoscimento e d’inquadramento nella rivendicata qualifica di direttore sanitario. Per consolidata giurisprudenza, ai sensi dell’art.29 del D.P.R. 20 dicembre 1979, n.761, l’esercizio di mansioni superiori da parte dei dipendenti di unità sanitarie locali rileva ai soli fini economici, ma non determina alcun mutamento dello status giuridico del dipendente (Corte Cost., 23 febbraio 1989, n.57; Cons.St., sez.V, 14 giugno 1991, n.925; TAR Marche, 14 gennaio 2000, n.9), onde l’eventuale espletamento di mansioni superiori non può in alcun caso avere riflessi sullo status giuridico del dipendente, e ciò sia per la natura indisponibile degli interessi coinvolti nel rapporto di pubblico impiego, sia perché l'attribuzione delle mansioni e del correlativo trattamento economico devono avere il loro presupposto indefettibile nel provvedimento di nomina o di inquadramento, non potendo tali elementi costituire oggetto di libere determinazioni dei funzionari amministrativi.
3.- Infondato è il (subordinato) capo di domanda (sub-c dell’esposi-zione in fatto) volto alla declaratoria del diritto alla corresponsione delle differenze retributive tra lo stipendio corrisposto e quello corrispondente alle asserite mansioni svolte di direttore sanitario. Con due note sentenze (23 febbraio 1989 n.57 e 19 giugno 1990 n.296), la Corte Costituzionale, in applicazione del principio dell’art. 36 della Cost., con riguardo ad una specifica norma (art.29 D.P.R. n. 761 del 1979), riconosceva spettare il trattamento economico superiore ai dipendenti del Servizio sanitario nazionale che avessero svolto mansioni superiori per un periodo eccedente i sessanta giorni dell’an-no solare. Nel momento della sua concreta applicazione detto principio è soggetto a limitazioni; occorre, infatti, che l’interessato abbia ricoperto un posto vacante di livello superiore e che sia stata adottata una determinazione formale d’incarico a ricoprire quel determinato posto (Cons.St., sez.V, 20 marzo 1992, n.232; TAR Lazio, sez.I, 14 marzo 1992, n.362).
Nella specie, presso i presidi ospedalieri “Torrette” e “G.Salesi”, presso i quali il ricorrente, con la formale qualifica di vice-direttore sanitario, ha prestato servizio nei periodi per i quali rivendica le differenze retributive, non era previsto un posto di direttore sanitario (in tale senso si esprime la “decisione” impugnata 29 marzo 1994, n.843). In esecuzione della L.R. 5 novembre 1982, n.37 (“Piano socio-sanitario della Regione Marche per il triennio ottobre 1982-settembre 1985”) che, anche in vista del completamento dell’ospedale di “Torrette”, aveva programmato la ridefinizione del sistema ospedaliero facente capo all’USL n.12, affidandone il compito ad un’apposita commissione, con delibera 8 ottobre 1984 n.5241 la Giunta regionale aveva deciso di procedere all’accorpamento in un unico plesso di più stabilimenti ospedalieri (“Umberto I”, “G.M.Lancisi”, “G.Salesi”, “Villa Maria”).
L’attuazione a “Torrette” d’Ancona di uno stabilimento ospedaliero unico dell’USL n.12 doveva avvenire (secondo le previsioni della delibera n.5241 del 1984) salvaguardando, nella fase di transizione, “la autonomia tecnico funzionale degli attuali ospedali, nonché la funzionalità dei reparti e dei servizi unificandi”. A tal fine, previsto un unico posto di direttore sanitario, nella tab. 4, allegata a detta delibera n.5241 del 1984, in nota, era letteralmente riportato che “nella fase transitoria le funzioni di responsabile dei servizi in atto restano ad personam”. Il che confermava e non contraddiceva, certo, la decisione della soppressione delle preesistenti direzioni sanitarie (una per ogni complesso ospedaliero), fatta salva un’unità, cui si aggiungeva in via transitoria una seconda (“1+1”).
Dalla sopravvivenza “ad personam” di un secondo posto di funzione, di spettanza ad un diverso soggetto (non al ricorrente) in possesso della superiore qualifica, non può essere tratto argomento per sostenere il protrarsi di una situazione di precarietà e transitorietà, tanto da indurre all’adozione di atti formali con i quali il responsabile della ricondotta ad unità direzione sanitaria, in veste di soprintendente, avrebbe attribuito al ricorrente l’incarico di direttore sanitario di presidi ospedalieri non più autonomi.
La determinazione di dotare l’unica identità ospedaliera che faceva capo all’USL n.12 di un ruolo in cui, con riguardo al personale medico di igiene ed organizzazione dei servizi ospedalieri, la posizione di vertice era assegnata esclusivamente ad un solo direttore sanitario, coadiuvato da tre vice-direttori sanitari (tra i quali appunto il ricorrente) è stata ulteriormente confermata con delibera 9 ottobre 1987 n.2167 del Comitato di Gestione dell’USL n.12. L’assegnazione della ricorrente, identità in possesso della qualifica di vice-direttore sanitario, ad uno dei presidi ospedalieri esistenti (l’ospedale “Umberto I”, sede di Largo Cappelli), fin dalla data d’assunzione, con disposizione 6 marzo 1990 n.536, non era diretta a coprire un (inesistente) posto di direttore sanitario e le funzioni da svolgere erano proprie della qualifica posseduta; ciò è meglio specificato con la successiva disposizione 1° giugno 1992 prot. n.1276 (o con altre, di pari contenuto, nella quale è richiamato espressamente l’art.6, comma secondo (“il vice direttore sanitario espleta le mansioni a lui delegate dal direttore sanitario”) ed alla ricorrente è attribuita una delega, normativamente prevista, espressione di collaborazione e supplenza, proprie della qualifica del vice-direttore sanitario.
Ad ogni buon fine, nell’ambito del pubblico impiego è la qualifica e non le mansioni ad essere necessario ed esclusivo parametro al quale la retribuzione è inderogabilmente riferita. Il principio di corrispondenza della retribuzione alla qualità e quantità del lavoro prestato di cui all’invocato art.36 della Cost. deve essere posto in correlazione con altri principi di pari rilevanza costituzionale (tratti dagli artt.97 e 98 Cost.).
L'esistenza di ruoli organici per ogni categoria, qualifica o livello, le dettagliate procedure di avanzamento, i presupposti oggettivi e soggettivi richiesti, la regolamentazione degli incarichi provvisori (quando sono consentiti), la suddivisione delle competenze e le rigide norme di bilancio che regolano il trattamento economico dei dipendenti costituiscono un sistema in cui non vi è spazio per un'automatica attribuzione di effetti all'espletamento di mansioni superiori a quelle della qualifica rivestita (cfr.: Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 18 novembre 1999, n.22).
4.- Per le considerazioni che precedono il ricorso in parte deve essere dichiarato inammissibile ed in parte deve essere respinto. Le spese possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche in parte dichiara inammissibile ed in parte respinge il ricorso. Compensa le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità ammini-strativa. Così deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 14 maggio 2003, con l’intervento dei Magistrati: Dott. Bruno Amoroso - Presidente Dott. Giancarlo Giambartolomei - Consigliere, est. Dott. Luigi Ranalli - Consigliere Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 19 SET. 2003 Ancona, 19 SET. 2003 IL SEGRETARIO GENERALE