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REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 3928 reg. sent. anno 2002 Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quinta, ha pronunciato la seguente S E N T E N Z A sui ricorsi riuniti n. 1126/97, n. 1127/97, n. 1128/97, n. 1129/97, n. 1130/97, n. 1131/97, n. 1132/97, n. 1133/97, n. 1134/97, n. 1135/97, n. 1136/97, n. 1137/97, n. 1138/97, n. 1139/97, n. 1140/97 e n. 1141/97, N. 1126-1127-1128-1129-1130-1131-1132-1133-1134-1135-1136-1137-1138-1139-1140-1141 reg. gen. anno 1997 proposti rispettivamente da …………… in Napoli alla via G. Piscicelli n. 73 presso lo studio del prof. avv. Giovanni Verde, c o n t r o Azienda sanitaria locale …………, in persona del Direttore generale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. ………….. con lo stesso elettivamente domiciliata in Napoli alla piazza Francese I/3 presso lo studio degli avv.ti …………… per l’annullamento delle deliberazioni recanti il conferimento a ciascun ricorrente della responsabilità dei “moduli” (rispettivamente delibere n. 3703, n. 3696, 3697 del 19/11/1996, n. 3733, n. 3731, n. 3734 del 20/11/1996, n. 3707, n. 3704, n. 3698, n. 3701 del 19/11/1996, n. 3732, n. 3730 del 20/11/1996, n. 3694, n. 3695, n. 3710, n. 3705 del 19/11/1996), nella parte in cui si attribuiscono “ex nunc” i benefici di cui all’art. 116, co. 1, del d.P.R. n. 384 del 1990, nonché degli atti connessi ed in particolare delle note di comunicazione in data 5/12/1996; nonché per il riconoscimento del diritto di ciascun ricorrente ai benefici previsti dall’art. 116, co. 1, del citato d.P.R. a far tempo, a seconda della posizione di ciascun ricorrente, dal 1/12/1990, ovvero dalla data di maturazione dei requisiti per l’assegnazione del modulo funzionale come accertato dal Collegio tecnico o in subordine dalla data di individuazione definitiva dei moduli funzionali effettuata dalla soppressa U.s.l. n. 12 di Piedimonte Matese con deliberazione commissariale n. 183 del 10/10/1994. Visti i ricorsi con i relativi allegati; viste le memorie di costituzione in giudizio della A.s.l., con le produzioni allegate; viste le memorie difensive prodotte da ciascun ricorrente; visti gli atti tutti di causa; alla pubblica udienza del 4/4/2002, relatore il cons. Donadono, uditi gli avvocati presenti di cui al verbale di udienza. F A T T O Con distinti ricorsi tutti notificati il 3/2/1997, i ricorrenti riferivano di essere medici in servizio presso il presidio ospedaliero di Piedimonte Matese con qualifica di dirigente di 1° livello, in possesso dei requisiti richiesti dall’art. 116, co. 4, del d.P.R. n. 384 del 1990 per l’affidamento della responsabilità di un modulo organizzativo-funzionale, rispettivamente alla seguenti date: …………. Con delibera n. 445 del 30/6/1994, la soppressa U.s.l. n. 12 di Piedimonte Matese bandiva la selezione per l’affidamento della responsabilità dei moduli stessi, con contestuale pubblicazione dell’elenco dei moduli, poi integrato con successivo atto n. 183 del 10/10/1994. Nonostante i ricorrenti fossero di fatto già assegnati allo svolgimento delle funzioni proprie del settore da coprire con l’incarico, solo con delibera n. 2515 del 22/7/1996, la A.s.l. di Caserta 1, subentrata alla ex U.s.l. n. 12, istituiva i collegi tecnici per la valutazione dei titoli dei sanitari ammessi alla selezione. A conclusione della procedura, con le delibere impugnate, la A.s.l., nell’assegnare i moduli ai ricorrenti, attribuiva il beneficio della rideterminazione delle relative indennità solamente con effetto dal 1/12/1996. In relazione a ciò gli interessati proponevano le domande in epigrafe. L’amministrazione intimata si costituiva in giudizio, resistendo alle impugnative. D I R I T T O 1. Preliminarmente è opportuna la riunione dei giudizi, considerato che le questioni sollevate con i ricorsi in esame hanno sostanzialmente il medesimo contenuto. 2. I ricorrenti contestano le delibere impugnate nella parte in cui non riconoscono i benefici economici previsti per la responsabilità dei moduli nel periodo anteriore alla emanazione dei provvedimenti che formalmente attribuiscono l’incarico, a conclusione dell’apposita selezione; sull’argomento i ricorrenti deducono che: - trattandosi nella specie della prima (ancorché tardiva) applicazione del sistema dei moduli funzionali, ai sensi dell’art. 116, co. 5, del d.P.R. n. 384 del 1990, il diritto alle indennità previste dal 1° comma della stessa norma spetterebbe dal 1/12/1990, ovvero (per coloro che all’epoca non erano in possesso dei titoli necessari) dal giorno in cui sono maturati i requisiti di accesso al modulo o, in via subordinata, dalla data di individuazione dei moduli da parte della cessata U.s.l. n. 12; - in ogni caso il diritto dei ricorrenti (che già svolgevano le medesime mansioni ancor prima dell’atto formale) sarebbe sorretto dal principio della retribuzione proporzionata alla quantità e qualità della prestazione lavorativa, sancito dall’art. 36 cost.; - sarebbe inoltre ingiusto che, a causa di un ritardo imputabile all’amministrazione nello svolgimento delle selezioni, non vengano riconosciuti benefici economici per il tempo in cui le mansioni connesse alla responsabilità dei moduli sono state effettivamente svolte, così come avvenuto presso altri presidi della stessa A.s.l. o presso altre A.s.l.. 2.1. L’art. 116 del d.P.R. n. 384 del 1990 introduce, nell’ambito delle strutture operative del sistema sanitario, una nuova articolazione interna - settori o moduli, individuati dalle unità sanitarie locali previa ricognizione delle proprie esigenze organizzative, da effettuare entro il 31/10/1990 - da assegnare alla responsabilità del personale sanitario di ruolo appartenente alla posizione intermedia, in possesso di determinati requisiti e dopo il superamento di una apposita selezione; nel contempo la norma determina l’ammontare delle relative indennità a decorrere dal 1/12/1990. Nel 5° comma del citato art. 116 si precisa che i benefici economici decorrono dalla stessa data “nella prima applicazione” delle nuove disposizioni, anche se l’affidamento formale delle funzioni sia successivo, mentre il 6° comma regola a regime la copertura dei moduli “nelle successive applicazioni”. In proposito l’amministrazione resistente ravvisa che (contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti) la fattispecie in esame non rientrerebbe nell’ambito applicativo del suddetto 5° comma, ma piuttosto del 6° comma; ciò in quanto la ex U.s.l. n. 12 non aveva proceduto alla individuazione dei moduli nel termine previsto, e cioè entro il 31/10/1990, e peraltro i ricorrenti (o almeno alcuni di essi), a quella data, non avevano ancora maturato i titoli per partecipare alla selezione; inoltre, dopo l’individuazione dei moduli da parte della U.s.l., nel giugno 1994, la A.s.l. (costituita con effetto dal 1°/1/1995 a seguito della riforma del sistema sanitario regionale) ha preso atto dei posti in questione con deliberazione n. 1616 del 6/5/1996. Le obiezioni della difesa resistente vanno disattese. In primo luogo è da osservare che il termine del 31/10/1990, fissato per l’espletamento da parte delle U.s.l. delle operazioni di individuazione dei moduli, non può che avere una natura meramente ordinatoria, se solo si considera che tale scadenza è posta in un testo normativo emanato circa un mese dopo ed entrato in vigore, a seguito della pubblicazione in gazzetta ufficiale, il 20/12/1990, dopo la scadenza anche del secondo termine, fissato al 1/12/1990, per la decorrenza dei benefici. Pertanto, nonostante l’inosservanza delle scadenze fissate dall’art. 116, non si può logicamente escludere che la fattispecie rientri nella prima applicazione delle nuove disposizioni. Per quanto riguarda la maturazione dei requisiti da parte dei ricorrenti, è pur vero che il comma 5 fissa la decorrenza dei benefici al 1/12/1990 per i sanitari in possesso dei requisiti richiesti alla medesima data; tuttavia, sotto questo profilo i ricorrenti non estendono la loro pretesa ad un epoca anteriore al conseguimento dei titoli di ammissione al concorso. Per il resto, si potrà forse prospettare che il ritardo nell’espletamento delle selezioni può aver giovato a coloro che non sarebbero stati ancora in possesso dei requisiti, se l’indizione delle procedure fosse stata tempestiva. Ma a parte questa notazione, la determinazione dei titoli di ammissione ad un concorso è comunque una variabile dipendente dal momento in cui si bandisce il procedimento, e pertanto non si vede come possa condizionare la qualificazione del procedimento. In definitiva la nozione di “prima applicazione” ricavabile dalle disposizioni in esame non consiste in una applicazione “tempestiva” della nuova normativa, ma si riferisce piuttosto allo svolgimento per la prima volta (e cioè senza che ce ne fosse una precedente) delle operazioni per l’attivazione dei nuovi moduli, attraverso la individuazione delle esigenze organizzative, la selezione degli aspiranti e l’assegnazione degli incarichi. Né può assumere rilevanza il fatto che la ricognizione dei moduli sia stata eseguita prima dalla U.s.l. (nel 1994) e poi confermata dalla A.s.l. (nel 1996), posto che si tratta comunque del medesimo iter procedimentale che la neo-istituita A.s.l. ha proseguito, dopo lo scioglimento della U.s.l., che lo aveva iniziato senza portarlo a conclusione. 2.2. Una volta chiarito che nella specie è applicabile il 5° comma dell’art. 116, resta da stabilire quali siano gli effetti della disposizione in questione, laddove si prevede che “nella prima applicazione, la decorrenza del beneficio di cui al comma 1 è fissata al 1° dicembre 1990 per i dipendenti medici e veterinari interessati in possesso dei requisiti richiesti alla medesima data, ancorché l’affidamento formale delle funzioni previste dal comma 1 sia intervenuto successivamente”. La disposizione essenzialmente attribuisce una portata retroattiva alle maggiorazioni retributive spettanti ai dirigenti preposti ai moduli, estese anche al periodo precedente all’adozione dell’atto formale di conferimento dell’incarico. Sotto questo profilo la norma ha un carattere palesemente eccezionale, poiché si inserisce nel contesto ordinamentale del pubblico impiego, improntato al principio della irrilevanza, ai fini sia giuridici che economici, delle mansioni svolte in via di mero fatto. Invero non sono mancate deroghe a tale principio; tuttavia va rilevato che comunque il riconoscimento di mansioni superiori normalmente presuppone - a salvaguardia anche dei principi costituzionali di legalità, di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione, dominanti nell’organizzazione dei pubblici uffici - due elementi essenziali: un provvedimento formale di conferimento e la presenza di un posto di organico vacante. Orbene, nella specie, il comma 5 dell’art. 116 consente la remunerazione al sanitario di una funzione di rango superiore “ancorché l’affidamento formale … sia intervenuto successivamente”, il che significa che si prescinde dal primo dei due suddetti presupposti. Ma al di là di questo la norma in esame (che è di stretta interpretazione, per il suo carattere eccezionale) non si spinge. Non emerge, insomma, che le indennità di importo maggiorato possano essere corrisposte anche per un periodo in cui il settore o il modulo ancora non era stato istituito, laddove la deroga prevista dal ripetuto comma 5 si ferma a contemplare il solo ritardo nella emanazione del provvedimento formale di incarico. Sicché, in definitiva, la retroattività degli effetti di natura economica derivanti dall’assegnazione del modulo non può spingersi ad un’epoca anteriore alla creazione del modulo stesso. A tale adempimento, la A.s.l. ha provveduto nel 1996. Tuttavia, non è privo di rilievo il fatto che, anche prima di tale data, i moduli avevano già formato oggetto, nel 1994, di apposite determinazioni della U.s.l. n. 12, prima della sua soppressione e del corrispondente subentro della neo-istituita A.s.l. nella gestione dei servizi sanitari e nel rapporto di impiego con il personale ivi addetto. 2.3. Nel contempo va però anche rilevato che le nuove aziende sanitarie locali, costituite ai sensi della legge regionale n. 32 del 1994 a far data dal 1°/1/1995, sono organismi dotati di personalità giuridica autonoma rispetto alle preesistenti unità sanitarie locali. La legge regionale n. 22 del 1996 ha espressamente precisato che le nuove aziende sono estranee alle pendenze ed alle obbligazioni degli organismi disciolti, le quali rimangono di competenza delle relative gestioni liquidatorie. In proposito la legislazione regionale, in applicazione dell’art. 2, co. 14, della legge n. 549 del 1995 e dell’art. 6, co. 1, della legge n. 724 del 1994, sancisce che i commissari liquidatori hanno il compito di accertare la situazione debitoria esistente alla data del 31/12/994 e di compiere gli atti di gestione necessari per il pagamento dei debiti risultati regolari, con le risorse all’uopo assegnate, di definire eventualmente le relative controversie, ovvero di assumere i giudizi in corso comunque intentati dai creditori. Orbene, la A.s.l. Caserta 1, pur essendo subentrata (per effetto degli artt. 36 e 41 della legge regionale n. 32 del 1994) nei rapporti di impiego del personale in servizio alla fine del 1994 presso la U.s.l. n. 12, è nondimeno estranea alle controversie relative ad un debito per differenze retributive pregresse, il cui eventuale accertamento ricadrebbe sul bilancio di liquidazione (cfr. Cons. St., sez. V, 17/10/2000, n. 5608). Ne consegue che l’interesse e, quindi, la legittimazione passiva a contraddire, sulle domande proposte dei ricorrenti in ordine al trattamento economico arretrato (nella parte afferente ad un periodo di servizio anteriore al 1°/1/1995), non spetta alla A.s.l., intimata nel presente giudizio, ma riguarda semmai la gestione liquidatoria della U.s.l., nei cui confronti non è stato instaurato il contraddittorio processuale. 2.4. In conclusione, le pretese avanzate dai ricorrenti si rivelano dunque fondate per il periodo, successivo al 1/1/1995, durante il quale ciascun interessato è stato preposto al modulo di rispettiva competenza, prima dell’emanazione dell’atto formale di conferimento del modulo stesso. 3. Nei sensi e nei limiti sopra esposti i ricorsi in esame vanno accolti. Le spese di causa vanno poste a carico dell’amministrazione soccombente nella misura indicata in dispositivo. P. Q. M. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quinta, riuniti i giudizi, in accoglimento per quanto di ragione dei ricorsi n. 1126/97, n. 1127/97, n. 1128/97, n. 1129/97, n. 1130/97, n. 1131/97, n. 1132/97, n. 1133/97, n. 1134/97, n. 1135/97, n. 1136/97, n. 1137/97, n. 1138/97, n. 1139/97, n. 1140/97 e n. 1141/97, annulla gli atti impugnati nei limiti dell’interesse dei rispettivi ricorrenti e per l’effetto dichiara l’obbligo della A.s.l. di Caserta 1 al riconoscimento del maggior trattamento economico. Condanna la A.s.l. di Caserta 1 al pagamento, in favore dei ricorrenti, delle spese di giudizio, nella misura complessiva di euro 2.000,00 (duemila/00). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Napoli, addì 4 aprile e 16 maggio 2002, in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Carlo d’Alessandro Presidente Fabio Donadono consigliere estensore Davide Soricelli 1° referendario Il Presidente L’estensore