09.11.2015 free

L'art.1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 2013 non ha affatto rimosso il divieto di rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture sanitarie private, e/o consentito lo "sblocco" (e l'avvio, o comunque il riavvio) dei procedimenti volti ad ottenerle.
La predetta norma si limita ad affermare ed a confermare che - a regime - le istanze devono essere presentate al Comune competente e che solamente con riferimento ad alcune tipologie di studi medici è, invece, sufficiente una segnalazione certificata alla ASL competente per territorio.
Ma non ha inteso sopprimere il temporaneo stato di blocco delle procedure; blocco imposto da esigenze di carattere eccezionale e contingente.
Ed invero, il temporaneo divieto di rilascio delle autorizzazioni trova la sua ragione nelle particolari esigenze di risanamento finanziario delle Aziende Sanitarie Locali campane.
Ne consegue che fino a quando non si sarà proceduto al loro definitivo riassetto e condotto a termine il processo di riorganizzazione e risanamento (ancora in corso) del SSR, mediante le procedure e l'attuazione dei piani specificamente previsti dalla normativa emergenziale di settore, il divieto in questione non può che mantenere la sua operatività.

Cons. Stato Sez. III, Sent., 28-09-2015, n. 4514

 
 
REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7557 del 2014, proposto dall'Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Grimaldi, con domicilio eletto presso l'Avv. Maria Concetta Alessandrini in Roma, Via Cesare Federici 2;

contro

E.D. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Ezio Maria Zuppardi, con domicilio eletto presso lo studio legale Abbamonte-Titomanlio, in Roma, Via Terenzio, 7;

nei confronti di

Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Edoardo Barone ed Alessandra Miani, unitamente ai quali elegge domicilio presso l'ufficio dell'Avvocatura regionale, in Roma, Via Poli,29;

Comune di Sessa Aurunca in persona del Sindaco p.t., non costituitosi,

G.A.F. s.r.l. - Casa di Riposo per Anziani e San Giovanni Battista - Residenza Socio Assistenziale, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8041 del 2014, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta regionale, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Edoardo Barone ed Alessandra Miani, unitamente ai quali elegge domicilio presso l'ufficio dell'Avvocatura regionale, in Roma, Via Poli,29

contro

E.D. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Ezio Maria Zuppardi, con domicilio eletto presso lo studio legale Abbamonte-Titomanlio, in Roma, Via Terenzio, 7;

nei confronti di

ASL Caserta, in persona del legale rappresentante p.t., non costituitosi in giudizio;

Comune di Sessa Aurunca in persona del Sindaco p.t., non costituitosi,

G.A.F. s.r.l. - Casa di Riposo per Anziani e San Giovanni Battista - Residenza Socio Assistenziale, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

- quanto al ricorso n. 7557 del 2014:

della sentenza n.3257/2014 resa dal T.A.R. Campania - Napoli, Sezione I

- quanto al ricorso n. 8041 del 2014:

della medesima sentenza n.3257/2014 resa dal T.A.R. Campania - Napoli, Sezione I

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti, nel giudizio d'appello introdotto con il primo ricorso indicato in epigrafe (proposto dall'ASL di Caserta), gli atti di costituzione in giudizio della società E.D. s.r.l. e della Regione Campania;

Visti, nel giudizio d'appello introdotto con il secondo ricorso indicato in epigrafe (proposto dalla Regione Campania), gli atti di costituzione in giudizio della società E.D. s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2015 il Cons. Avv. Modica de Mohac e uditi per le parti l'Avv. Tommaso Marchese su delega dell'Avv. Grimaldi, e gli Avv.ti Ezio Maria Zuppardi e Rosanna Panariello su delega dell'Avv. Edoardo Barone;

Svolgimento del processo

I. Con istanza del 23.7.2013 la società E.D. s.r.l. chiedeva al Comune di Sessa Aurunca l'autorizzazione alla realizzazione di una residenza sanitaria assistenziale per disabili, ai sensi dell'art.1, comma 60, della L. Reg. Campania n.5 del 6.5.2013.

In applicazione alle direttive di cui alla D.G.R. n.7301/2001, il Comune trasmetteva l'istanza alla competente A.S.L. di Caserta al fine di acquisire la 'c.d. verifica di compatibilità' del progetto rispetto al fabbisogno complessivo, ai sensi dell'art.8 ter del D.Lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992.

Con nota prot. n. (...) del 7.11.2013, la ASL di Caserta definiva 'improcedibile' la domanda della società E.D. s.r.l., in quanto - si riporta testualmente - "la L.R. n. 23 del 2011 rinvia il rilascio di nuove autorizzazioni al completamento delle procedure di cui ai commi 237 quinques e 237 unvicies".

II. Avverso tale atto di sostanziale diniego, la società E.D. proponeva ricorso (N.R.G. 516/2014) al T.A.R. Campania.

Lamentava, al riguardo, violazione e falsa applicazione dell'art.1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 2013 nonché dell'art.8 ter del D.Lgs. n. 502 del 1992 e dell'art.21 ter della L. n. 241 del 1990 ed eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità della motivazione (nonché per violazione della direttiva di cui alla nota del 18.7.2011 dell'Autorità Garante per la concorrenza ed il mercato), deducendo:

- che il 'divieto' di rilascio di nuove autorizzazioni (alla realizzazione di residenze sanitarie assistenziali) posto dalla L.R. n. 23 del 2011 non è più operante in quanto, come stabilito dalla L. n. 296 del 2006, aveva efficacia temporale limitata fino al 1 gennaio 2013 (data che al momento della domanda era già superata);

- che il diverso termine (di scadenza della operatività del divieto in questione) fissato (nel 31.12.2013) dalla Legge regionale non è applicabile; e ciò in quanto nel contrasto fra la legge regionale e quella statale prevale quest'ultima (trattandosi di materia nella quale la Regione ha potestà legislativa concorrente; nella quale, pertanto, spetta allo Stato stabilire i principii generali);

- che, in ogni caso, con l'introduzione dell'art.1, comma 60, della L.R. n. 5 del 2013 (che ha nuovamente devoluto ai Comuni la competenza al rilascio delle autorizzazioni), è stato lo stesso Legislatore regionale ad aver abrogato - per quanto implicitamente - il divieto in questione.

Con il predetto ricorso, la società E.D. sollevava, inoltre, in via subordinata, alcune questioni di legittimità costituzionale relative alle norme regionali sopra citate; e chiedeva il risarcimento dei danni subiti per effetto del mancato rilascio del titolo autorizzatorio richiesto.

III. Si costituiva in giudizio la Regione Campania che chiedeva il rigetto del ricorso rappresentando:

- che la sospensione delle procedure per l'accreditamento istituzionale e per l'autorizzazione alla realizzazione di tutte le strutture sanitarie private - fino all'adozione (rectius: alle determinazioni da assumere in conseguenza dell'adozione) del Piano di riassetto della rete ospedaliera, laboratoristica e di assistenza specialistica ambulatoriale - è avvenuta in forza dei decreti commissariali n.21 del 30.12.2009 e n.5 del 4.2.2001, attuativi della Delib. 24 luglio 2009 del Consiglio dei Ministri;

- e che con decreto commissariale n.31 del 2011 si era altresì disposto di prorogare la sospensione in questione fino al completamento degli adempimenti correlati al c.d. "Piano di rientro dal disavanzo e di riqualificazione e razionalizzazione del SSN" (approvato dalla Regione con Delib. n. 460 del 23 marzo 2007), e comunque non oltre il 31.12.2011, in attuazione della delibera del 24.4.2010 del Consiglio dei Ministri.

IV. Con la sentenza n.3257 del 12.6.2014, la I^ Sezione del TAR Campania - Napoli ha accolto il ricorso per il primo motivo, ritenendo "assorbite" le atre doglianze.

Al riguardo il TAR ha osservato:

- che "Dopo un periodo di sospensione delle procedure di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie, disposto in relazione al biennio 2010/2011 dalle delibere del Commissario ad acta (... omissis ...) n.21/2009, n.5/2010 e n.31/2011, sopraggiungeva la L.R. n. 4 del 2011 (come successivamente modificata dalle L.R. n. 14 del 2011 e L.R. n. 23 del 2011), il cui art.1, comma 237 quater ultimo periodo, continuava a prevedere il momentaneo blocco delle procedure autorizzative, subordinando il rilascio di nuove autorizzazioni all'ultimazione delle procedure di accreditamento istituzionale delle strutture provvisoriamente accreditate";

- che "Successivamente è intervenuta la L.R. n. 5 del 2013, il cui art.1, comma 60, nel prescrivere che l'ASL deve provvedere alle verifiche di competenza entro sessanta giorni dal ricevimento delle dichiarazioni inerenti alle 'richieste di autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture e all'esercizio delle attività sanitarie e sociosanitarie', ha inteso chiaramente ripristinare l'immediata procedibilità di tali istanze, svincolandole dall'esaurimento dell'iter procedurale relativo all'accreditamento istituzionale";

- e che "invero, pena una lettura contraddittoria dello stesso dato normativo, non avrebbe avuto senso imporre all'ASL di provvedere entro un dato termine sulle istanze di autorizzazione, sul presupposto del blocco delle procedure precedentemente disposto".

V. Con atto di appello ritualmente notificato l'Azienda Sanitaria Locale di Caserta ha impugnato la predetta sentenza e ne chiede l'annullamento o comunque la riforma per le conseguenti statuizioni reintegratorie e di condanna.

Con unico mezzo di gravame l'ASL appellante lamenta, al riguardo, violazione e falsa applicazione dell'art.1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 6 maggio 2013 e dell'art.1 della L.R. Campania n. 23 del 14 dicembre 2011, deducendo cheerroneamente il TAR ha ritenuto che la citata normativa regionale abbia rimosso il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni (e stabilito il riavvio delle procedure per l'accreditamento istituzionale).

VI. Anche la Regione Campania ha proposto appello avverso la medesima sentenza chiedendone l'annullamento o comunque la riforma per le conseguenti statuizioni di condanna.

E con unico mezzo di gravame anch'Essa (nel lamentare violazione dell'art.1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 2013, dell'art. 1 comma 237 quater della L.R. Calabria n. 4 del 2011, dell'art.2, comma 95 della L. n. 191 del 2009, dell'art.1, comma 796 della L. n. 296 del 2006, dell'art.8 ter del D.Lgs. n. 502 del 1999 e dell'art.12 delle 'preleggi', nonché violazione della delibera della Giunta Regionale della Calabria n.460 del 2007, delle delibere del Consiglio dei Ministri del 24.7.2009 e del 24.4.2010, e del decreto commissariale n.21/2009), deduce che erroneamente il Giudice di primo grado ha ritenuto che il blocco delle autorizzazione per la realizzazione di nuove strutture sanitarie private sia stato superato dalla sopravvenuta normativa regionale.

VII. Ritualmente costituitasi in ciascun giudizio, la società E.D. s.r.l. ha eccepito l'infondatezza degli appelli proposti dall'ASL e dalla Regione Campania.

VIII. Nel corso dei relativi giudizi le parti hanno insistito nelle rispettive domande ed eccezioni.

Infine all'udienza fissata per la discussione conclusiva sul merito degli appelli in questione, le cause sono state poste in decisione.

Motivi della decisione

1. Considerato che con ciascuno dei due ricorsi in esame viene impugnata la medesima sentenza (nella specie: la sentenza n.3257 del 30.4.2014, dep. il 12.6.2014, resa dal TAR Campania - Napoli, Sez. I^), si dispone la riunione degli appelli in questione ai sensi dell'art.96 del codice del processo amministrativo.

2. I ricorsi sono fondati.

Con unico mezzo di gravame (del ricorso in appello n.7557/2014), l'Azienda Sanitaria Locale di Caserta lamenta violazione e falsa applicazione dell'art.1, comma 60, della L.R. Campania 6 maggio 2013, n. 5 e dell'art.1 della L.R. Campania 24 dicembre 2011 n.25, deducendo che la sentenza appellata è ingiusta in quanto il Giudice di primo grado ha erroneamente ritenuto:

- che l'art.1, comma 60, della L.R. n. 5 del 2013, cit., ha implicitamente abrogato la L.R. n. 23 del 2011 cit., nella parte in cui condiziona il rilascio di autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture sanitarie, al completamento delle procedure di accreditamento istituzionale;

- che, dunque, non sussiste più alcun impedimento al rilascio di autorizzazioni di tal genere.

Con unico mezzo di gravame (del ricorso in appello n.8041/2014), anche la Regione Campania lamenta, tra l'altro, la medesima violazione di legge ed utilizza argomentazioni deduttive sostanzialmente identiche a quelle su cui si basa l'atto d'appello dell'A.S.L. di Caserta.

La doglianza - sostanzialmente unitaria - sollevata dalle Appellanti (Azienda Sanitaria Locale di Caserta e Regione Campania), merita accoglimento.

2.1. L'art.1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 2013 non ha affatto rimosso il divieto di rilascio delle autorizzazioni per la realizzazione di nuove strutture sanitarie private, e/o consentito lo "sblocco" (e l'avvio, o comunque il riavvio) dei procedimenti volti ad ottenerle.

La predetta norma si limita ad affermare ed a confermare che - a regime - le istanze devono essere presentate al Comune competente e che solamente con riferimento ad alcune tipologie di studi medici è, invece, sufficiente una segnalazione certificata alla ASL competente per territorio.

Ma non ha inteso sopprimere il temporaneo stato di blocco delle procedure; blocco imposto da esigenze di carattere eccezionale e contingente.

Ed invero, il temporaneo divieto di rilascio delle autorizzazioni trova la sua ragione nelle particolari esigenze di risanamento finanziario delle Aziende Sanitarie Locali campane.

Ne consegue che fino a quando non si sarà proceduto al loro definitivo riassetto e condotto a termine il processo di riorganizzazione e risanamento (ancora in corso) del SSR, mediante le procedure e l'attuazione dei piani specificamente previsti dalla normativa emergenziale di settore, il divieto in questione non può che mantenere la sua operatività.

E, del resto, appare illogico ritenere che il Legislatore abbia inteso sopprimere "implicitamente" - anzicchè espressamente - un divieto di tal genere, motivato da ragioni di interesse pubblico sì pregnanti ed ancora persistenti; e che abbia inteso farlo - peraltro in totale carenza di specifiche disposizioni di attuazione - in una fase in cui le procedure di riassetto non sono ancora concluse e non hanno ancora determinato gli effetti (di risanamento) desiderati.

2.2. Le superiori osservazioni confermano, peraltro, quanto già affermato dalla Sezione con una statuizione dalla quale il Collegio non ha motivo di discostarsi.

In un precedente identico la Sezione ha già affermato, infatti:

- che "Il TAR dà un'interpretazione della LR Campania, art.1, comma 60, non coerente con il quadro normativo nazionale e regionale e con le prescrizioni dettate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nella Delib. 24 luglio 2009, che ha attribuito i poteri del Commissario ad acta al Presidente della Regione Campania per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del SSR Campania in applicazione della specifica normativa nazionale dettata per il contenimento dello squilibrio economico dei bilanci regionali derivante dalla gestione del SSR (L. n. 311 del 2004, art.1, comma 180, L. n. 266 del 2005, L. n. 296 del 2006, L. n. 222 del 2007, recanti disposizioni confermate anche dalla L. n. 191 del 2009 e altre successive)";

- che mentre "(...) il D.Lgs. n. 502 del 1992, come modificato nel 1999 dal D.Lgs. n. 229, innovando, ha stabilito che la realizzazione di strutture sanitarie e l'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate all'autorizzazione del Comune dove operano le strutture medesime; e che il Comune, ai fini del rilascio del titolo abilitativo, verifica non solo la sussistenza dei requisiti strutturali, tecnici ed organizzativi minimi fissati dal D.P.R. 17 gennaio 1997 e da disposizioni regionali integrative, ma acquisisce dalla Regione (...) la valutazione di compatibilità del progetto in rapporto al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito territoriale (...)", (...), "A livello regionale, invece, in Campania il quadro normativo va definito con riferimento, (...), sia alla L.R. n. 4 del 2011 sia alle disposizioni dettate dal Commissario ad acta per il Piano di rientro dal disavanzo che, in conformità ai vincoli imposti dal Consiglio dei Ministri con le delibere di nomina del 24 luglio 2009, punto 18, lett.'C', e del 24 ottobre 2010, con decreti n.21/2009, n.5/2010 e n.31/2011 ha disposto di ' vietare' alle USL competenti di procedere sia all'autorizzazione alla 'realizzazione' di tutte le strutture sanitarie private, sia all''accreditamento istituzionale' di nuove strutture sanitarie private, fino alle determinazioni che saranno assunte in conseguenza dell'adozione del Piano di riassetto della rete ospedaliera, della rete laboratoristica e della rete di assistenza specialistica ambulatoriale (...)";

- e che "nell'esposto quadro ordinamentale, l'art.1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 2013, a differenza di quanto si legge nella sentenza appellata, non dispone la procedibilità delle istanze di autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture ed all'esercizio di attività sanitarie, superando il divieto di rilasciare nuove autorizzazioni (...), ma si limita a confermare la necessità dell'istanza al Comune, precisando, invece (...), che (solamente, NdR) per alcune tipologie di studi medici è necessaria (rectius: sufficiente, NdR) una segnalazione certificata alla ASL competente per territorio, che entro 60 giorni procede alle verifiche" (C.S., III^, 16.7.2014 n.3762).

2.3. Il Giudice di primo grado ha sottolineato, a fondamento della appellata decisione, la diversità tra le 'procedure di accreditamento istituzionale' e le 'procedure meramente autorizzative', rappresentando che soltanto le prime determinano oneri a carico dello Stato e che pertanto per le stesse il divieto di concedere nuove autorizzazioni non avrebbe senso in un'ottica di liberalizzazione delle attività sanitarie.

Ma anche questa tesi non merita condivisione, posto che tale 'ottica di liberalizzazione' non emerge affatto dalla normativa in vigore.

Ed invero, l'art.27, comma 2, del D.L. n. 90 del 2014 che abrogava il comma 3 dell'art.8 ter del D.Lgs. n. 502 del 1992 (che, com'è noto, stabiliva che l'autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture sanitarie è condizionata al rilascio da parte della Regione della certificazione di compatibilità del progetto, riferita al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzare), è stato soppresso in sede di conversione (in L. 11 agosto 2014, n. 114).

Ne consegue che allo stato attuale, ed in assenza di specifiche norme contrarie, le nuove autorizzazioni continuano ad essere subordinate alla verifica di compatibilità del fabbisogno; e dunque sottoposte - in ragione della situazione di emergenza finanziaria che si è abbattuta sul settore - ad una disciplina di carattere pubblicistico.

Da ciò consegue, altresì - ed a maggior ragione - che nulla può ritenersi mutato per la Regione Campania, posto:

- che in tale Regione le procedure erano state bloccate per la sola e specifica ragione che il programmato riassetto delle strutture sanitarie e del SSR non si era ancora concluso;

- e che tale situazione persiste.

2.4. In conclusione, posto che con la L.R. n. 4 del 2011 (e con le successive disposizioni attuative dettate dal Commissario ad acta per il Piano di rientro dal disavanzo) nella Regione Campania è stato introdotto il divieto di rilascio di nuove autorizzazioni fino al definitivo riassetto delle strutture sanitarie (e fino alla conclusione del processo di riorganizzazione e di risanamento del S.S.R. mediante l'attuazione dei piani specificamente previsti dalla speciale normativa emergenziale introdotta proprio per Essa), e considerato che tale processo di risanamento non si è ancora concluso, non appare sostenibile che con l'art. 1, comma 60, della L.R. Campania n. 5 del 2013 né che con L. n. 114 del 2014 (di conversione del D.L. n. 90 del 2014 ) - leggi aventi entrambe carattere generale - il Legislatore (regionale, ove si consideri la prima legge citata; e statale, ove si consideri la seconda) abbia inteso modificare, in senso estintivo, tale stato di "blocco"; e, in senso abrogativo, l'articolato impianto normativo speciale - legislativo e regolamentare - che lo ha disposto e determinato.

3. In considerazione delle superiori osservazioni, 'assorbito' quant'altro (e richiamate le statuizioni di cui alla citata sentenza n. 3762 del 2014 di questa Sezione), gli appelli avverso la sentenza n.3257 del 12.6.2014 del TAR Campania - Napoli, vanno riuniti ed accolti.

La delicatezza delle questioni dibattute, che ha visto impegnate le parti in difese tecniche ed in operazioni ermeneutiche particolarmente analitiche e dettagliate, giustifica la compensazione delle spese processuali fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sez.III^, riunisce gli appelli in epigrafe e li accoglie, annullando - per l'effetto - l'impugnata sentenza.

Compensa le spese fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2015 con l'intervento dei Signori Magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Carlo Deodato, Consigliere

Salvatore Cacace, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Carlo Modica de Mohac, Consigliere, Estensore