Regime dei provvedimenti amministrativi nazionali assunti in violazione del diritto europeo,: il contrasto di un atto amministrativo con il diritto europeo costituisce sempre e solo motivo di annullabilità e non di nullità
**********************
Pubblicato il 09/10/2026
N. 07441/2026REG.PROV.COLL.
N. 02518/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2518 del 2024, proposto da
....., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Tapparo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela Iuri dell’Avvocatura Regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia, Sezione Prima, n. 266 del 18 settembre 2023.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione, della Regione Friuli Venezia Giulia e di Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 1° ottobre 2026, il Cons. Roberto Caponigro;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il sig. ...ha impugnato dinanzi al Tar Friuli Venezia Giulia l’intimazione di pagamento dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, notificata il 26 maggio 2023, per l’importo complessivo di € 26.092,44, su ruolo della Regione Friuli Venezia Giulia, per il credito relativo alle cartelle notificate il 19 giugno 2018 e il 2 ottobre 2018 rispettivamente per sanzione amministrativa e prelievo supplementare annata 2014/2015
Il Tar per il Friuli Venezia Giulia, con la sentenza n. 266 del 18 settembre 2023, ha in parte dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione, per quanto attiene al credito per la sanzione amministrativa per prelievo supplementare ex art. 5, comma 5, del d.l. n. 49 del 2003, convertito in legge n. 119 del 2003, mentre ha respinto il ricorso per quanto attiene al credito riferibile alla cartella di pagamento notificata il 2 ottobre 2018 riguardante il prelievo supplementare sulle consegne di latte (c.d. quote latte).
La ...s.s. ha interposto il presente appello, articolando le seguenti doglianze:
1. Illegittimità dell’intimazione di pagamento notificata per inesistenza del credito relativo a multe quote latte campagna 2014/2015 per intervenuta declaratoria di inefficacia dei provvedimenti di imputazione per effetto della norma dell’art. 10 bis legge 103/23 e della circolare attuativa Agea di data 13.09.23 e data 24.10.2023.
L’Agea, in data 24 ottobre 2023, ha emanato una circolare con la quale, in ottemperanza delle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 27 giugno 2019, resa nella causa C-348/18, dell’11 settembre 2019, resa nella causa C-46/18 e del 13 gennaio 2022, resa nella causa C-377/19, che hanno dichiarato le disposizioni italiane in materia di operazioni nazionali di compensazione non conformi al diritto dell’Unione europea, ha provveduto ad effettuare i ricalcoli del prelievo supplementare del latte e a comunicare i relativi esiti, quantomeno per la campagna lattiera 2014.
A fronte di tale ius superveniens sarebbe evidente che la previgente imputazione del prelievo supplementare 2014.2015 oggetto del provvedimento amministrativo qui gravato e quindi del presente giudizio, sia divenuto inefficace e/o annullabile per effetto del successivo ricalcolo autonomamente eseguito da Agea alla luce della prodotta circolare 24.10.2023, unica campagna di prelievo per la quale sinora è stato previsto un ricalcolo ex officio da parte della Pubblica Amministrazione competente.
2. Sulla declaratoria di infondatezza del ricorso per omessa impugnazione della cartella di pagamento antecedentemente notificata. Violazione di legge.
La mancata impugnazione della cartella di pagamento da parte dell’obbligato non determinerebbe alcuna preclusione, ben potendo il debitore proporre le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, a norma dell’art. 29 d.lgs. n. 46 del 1999, nelle forme ordinarie, ossia ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c. Pertanto, ove alla notifica della cartella non segua, entro un anno, l’avvio dell’azione esecutiva, il debitore potrebbe sempre opporsi all’intimazione di pagamento successivamente notificata ai sensi dell’art. 50 d.P.R. n. 602 del 1973, per contestare il diritto di procedere ad esecuzione forzata, trattandosi di opposizione “pre-esecutiva” ex art. 615, comma 1, c.p.c.
3) Illegittimità derivata e diretta della sentenza impugnata per manifesta e grave violazione del diritto unionale. Questione di illegittimità unionale della statuizione endogena contestata per grave e manifesto contrasto con il diritto unionale.
I principi espressi dalle 3 successive pronunce della Corte di Giustizia Europea nel 2019 e, da ultimo, nel gennaio del 2022, sancirebbero la nullità e l’inefficacia dei prelievi imputati per essere state le quote inutilizzate redistribuite secondo criteri prioritari e di privilegio, anziché secondo i dogmatici criteri lineari e paritari preveduti dal diritto sovranazionale unionale.
A far data dall’adunanza plenaria del 07.09.2019, all’indomani dell’ordinanza del Gup Paola Di Nicola e delle prime due pronunce della CGE, il Consiglio di Stato aveva sancito il principio secondo il quale l’atto di imputazione del prelievo annullato o dichiarato annullabile dalle pronunce della CGE, così come ogni altro atto presupposto ma, soprattutto, conseguente attuativo o di mera esecuzione della pretesa sostanziale sottesa al prelievo imputato, pretesa insussistente, infondata ed inesigibile per il dictum del diritto unionale, deve essere disapplicato in primo luogo dalla pubblica amministrazione onerata e competente, nella fattispecie Agea, senza possibilità alcuna di reiterare atti amministrativi palesemente e dichiaratamente illegittimi per violazione di legge e di diritto unionale.
Sussisterebbe, quindi, una sostanziale illegittimità della sentenza impugnata per un ulteriore conflitto e contrasto endemico con i principi di diritto unionale vigenti in materia e, soprattutto, con i principi e l’autorevole ermeneutica statuita dal Consiglio di Stato quanto alla obbligatorietà della disapplicazione preventiva degli atti amministrativi afferenti la comminatoria dei prelievi supplementari illegittimi e nulli nel nostro ordinamento, disapplicazione per manifesta illegittimità derivata unionale.
L’Ader e la Regione Friuli Venezia Giulia hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello, in quanto proposto da soggetto diverso dal ricorrente in primo grado, atteso che il ricorso di primo grado risulta proposto dal sig. Venuti Claudio, mentre l’appello è stato proposto dalla società semplice Venuti Claudio e Venuti Ivano.
Ader ha altresì eccepito l’inammissibilità del primo motivo d’appello per violazione del divieto dei nova di cui all’art. 104 c.p.a.
L’Ader e la Regione Friuli, unitamente all’interventore ad opponendum Agea, nel merito, hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto dell’appello.
La società semplice appellante ha chiesto che sia disposto un ulteriore rinvio della trattazione della causa, in considerazione della perdurante coltivazione della procedura ex art. 10-ter del d.l. n. 69 del 2023, delle interlocuzioni in corso con gli Uffici preposti e dell’avvenuta ricezione di proposta transattiva.
L’Avvocatura Generale dello Stato ha evidenziato che la controversia concerne la campagna lattiera 2014/2015, la quale esula dall’ambito di operatività dell’Organismo di composizione delle situazioni debitorie connesse al prelievo supplementare nel settore del latte che, ai sensi dell’art. 10-ter cdl d.l. n. 69 del 2023, riguarda esclusivamente le posizioni debitorie relative alle campagne comprese tra la campagna 1995/1996 e la campagna 2008/2009.
All’udienza pubblica del 1° ottobre 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. In limine, deve essere disattesa l’istanza di ulteriore rinvio proposta dall’appellante.
La nota di Agea, depositata da Ader in data 20 luglio 2026, ha evidenziato sia che il potere transattivo attribuito dall’art. 10-ter del d.l. n. 69 del 2023 all’Organismo di composizione delle situazioni debitorie riguarda esclusivamente le posizioni debitori relative alle campagne comprese tra la campagna 1995/1996 e la campagna 2008/2009, sia che la richiesta di definizione in via transattiva presentata dal produttore concerne le campagne lattiere nei periodi dal 1995/1996 al 2008/2009.
L’istanza di definizione in via transattiva, pertanto, non assume alcun rilievo ai fini del presente giudizio, sicché non ricorrono i presupposti di cui all’art. 73, comma 1-bis, per disporre il rinvio della trattazione della causa.
3. Nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto e ciò consente di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello formulato dall’Ader e dalla Regione Friuli Venezia Giulia.
3.1. Le questioni dedotte con il presente gravame sono sta già affrontate dalla Sezione con la sentenza n. 2787 del 2 aprile 2025 che è giunta a conclusioni da cui il Collegio condivide e che richiama anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a.
3.2. In ordine al primo motivo, al di là del fatto che la doglianza è inammissibile per il divieto dei nova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a., è sufficiente rilevare che l’art. 10-bis del d.l. n. 69 del 2023, convertito in legge 103 del 2023 non è applicabile alla fattispecie in esame in quanto stabilisce che l’Agea esegue le operazioni nazionali di compensazione e ridetermina il prelievo supplementare “nei confronti dei produttori destinatari di una sentenza definitiva che annulla l’imputazione di prelievo supplementare e ne dispone il ricalcolo”, presupposto che non ricorre nella fattispecie.
Né risulta in atti un’istanza del produttore presentata nel termine decadenziale di cui al settimo comma dello stesso art. 10-bis per l’applicazione del disposto di cui al precedente sesto comma.
3.3. L’appellante ha impugnato in primo grado un’intimazione di pagamento, ma non risulta avere impugnato le presupposte cartelle di pagamento, per cui i vizi asseritamente inficianti il provvedimento a monte, incluso il vizio di violazione diritto UE, non sono più deducibili nei giudizi di impugnazione degli atti a valle.
3.4. I profili asseritamente vizianti l’atto di intimazione sono stati dedotti dalla parte ricorrente in primo grado, anche invocando la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (in particolare la sentenza del 27 giugno 2019, in causa C-348/18, la sentenza 11 settembre 2019, in causa C-46/18, e la sentenza del 13 gennaio 2022, in causa C-377/19).
In ordine al regime dei provvedimenti amministrativi nazionali assunti in violazione del diritto europeo, la giurisprudenza ampiamente prevalente ha evidenziato che il contrasto di un atto amministrativo con il diritto europeo costituisce sempre e solo motivo di annullabilità e non di nullità (cfr. ex plurimis, da ultimo, Cons. Stato, VI, 6 giugno 2025, n. 4939; Cons. Stato, VI, 30 maggio 2025, n. 4755; Cons. Stato, VI, 29 dicembre 2023, n. 11301; Cons. Stato, VI, 29 novembre 2023, n. 10303; Cons Stato, VI; 7 agosto 2023, n. 7609).
In altri termini, fermo restando che il contrasto tra un provvedimento amministrativo nazionale e il diritto dell’Unione europea debba generare qualche forma d’invalidità dell’atto in questione, il Consiglio di Stato, almeno a far tempo dalla sentenza di questa Sezione 31 marzo 2011, n. 1983, ha affermato che l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21 septies della l. 7.8.1990, n. 241, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea.
Ne consegue che la nullità è configurabile nella sola ipotesi in cui il provvedimento amministrativo nazionale sia stato adottato sulla base di una norma interna attributiva del potere incompatibile con il diritto europeo e quindi disapplicabile, la cui ipotesi non ricorre nella fattispecie in esame.
La violazione del diritto europeo da parte dell’atto amministrativo, quindi, implica un vizio di legittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela.
La natura autoritativa di un provvedimento amministrativo, infatti, non viene meno se la disposizione attributiva di potere è poi dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. III, 29 settembre 2022, n. 8380; Cons. St., sez. II, 7 aprile 2022, n. 2580; id. 25 marzo 2022, n. 2194; id. 16 marzo 2022, n. 1920), a maggior ragione quando, come nel caso di specie in materia di quote latte, il contrasto con il diritto europeo non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere (Cons. St., sez. III, 20 luglio 2022, n. 6333); più nel dettaglio, le due sentenze della Corte di giustizia sopra richiamate hanno accertato l’incompatibilità della normativa interna concernente (non già il prelievo supplementare a monte, ma) i criteri di riassegnazione dei quantitativi inutilizzati ovvero i (criteri relativi ai) rimborsi delle eccedenze dei prelievi supplementari.
La giurisprudenza europea successiva ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea.
Il vizio prospettato, in assenza dell’impugnazione dell’atto a monte, come detto al precedente par. 3.3., non è più deducibile attraverso l’impugnazione dell’atto a valle,
3.5. La giurisprudenza della Sezione, infine, ha già avuto modo di aderire «al condivisibile insegnamento di questo Consiglio (da ultimo espresso con la sentenza n. 5858 del 23 agosto 2019) secondo cui “le indagini, finanche governative, scaturite dai dubbi di legittimità del meccanismo (riguardanti l'attendibilità dei dati utilizzati nel tempo dall'AIMA e poi dall'AGEA) non sono in grado di scardinare l'intero sistema nazionale delle c.d. quote latte, né sono sufficienti per far ritenere assolto in capo ai produttori (e quindi agli appellanti) l'onere probatorio al punto da spostare sull'amministrazione l'obbligo di provare la bontà e la stessa veridicità dei dati utilizzati” (cfr. al riguardo ex plurimis Cons. Stato, Sez. III, 20 maggio 2019, n. 3202)» (Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 64).
Le illustrate conclusioni valgono a maggior ragione in relazione a fattispecie, come la presente, in cui l’appellante non offre alcun valido principio di prova in ordine al concreto impatto delle ridette indagini sull’attribuzione delle quote e sulla conseguente determinazione del prelievo supplementare dovuto dalla singola azienda.
4. In definitiva, l’appello va respinto in quanto infondato.
5. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti, sono posti a carico dell’appellante ed a favore, in parti uguali, dell’Ader, della Regione Friuli Venezia Giulia e dell’interventore Agea.
N
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 2518 del 2024).
Condanna l’appellante al pagamento delle spese del giudizio, liquidate complessivamente in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti, a favore, in parti uguali, dell’Ader, della Regione Friuli Venezia Giulia e dell’Agea.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2026, con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Davide Ponte, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore
Giovanni Gallone, Consigliere
Thomas Matha', Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro Sergio De Felice